“穿透式”監管研究

張沛

摘 要 “穿透式”監管是近年提出的新金融監管理念，其強調“實質重于形式”，從業務的本質入手，將資金來源、中間環節與最終投向穿透聯結起來，從而判斷業務的根本性質。但是，目前僅有“穿透式”監管的規范性文件或專項行動方案，尚未形成統一的法律法規，具體操作也還存在模糊之處。本文對“穿透式”監管理論的發展與實踐進行初步梳理，以期引起更多關注和深入研究。

關鍵詞 穿透式監管 金融監管

中圖分類號：F832.2文獻標識碼：A

近年來，隨著我國跨行業、跨市場的交叉性金融產品爆發式增長，金融業混業經營及互聯網金融及的發展給現有金融監管理念和模式帶來了很大沖擊。“穿透式”監管應運而生。通過“穿透式”監管消除監管真空、監管重疊和監管套利，達到防范和化解系統性金融風險。

1“穿透式”監管的概念

“穿透”并非一種創新，而是廣泛運用于企業管理、稅務征收和會計核算的方法，但其作為一種金融監管方法，則是一個較新的提法。“穿透式”監管正式在我國提出是2016 年10月13 日國務院辦公廳發布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”），其中提出要采取“穿透式”監管方法整治互聯網金融行業風險。中國人民銀行副行長潘功勝最早對“穿透式”監管進行了界定，“對于互聯網金融應該實施穿透式監管，即透過互聯網金融產品的表面形態看清業務實質，將資金來源、中間環節與最終投向穿透聯接起來，按照‘實質重于形式的原則甄別業務性質，根據業務功能和法律屬性明確監管規則。”此后多數文獻對于“穿透式”監管的論述，均直接引用潘功勝對“穿透式”監管的解讀。學界雖然沒有有不同的用詞，但究其本質都強調“實質重于形式”的基本原則，即穿透金融產品或金融主體的表面形式，核查其本質，以求實現市場透明度的提高。

“穿透式”監管的理論基礎來源于功能監管理論和行為監管理論。20世紀90 年代，哈佛大學商學院默頓教授針對美國金融業分業監管的體制首次提出通過功能監管理論解決其固有缺陷。同一時期，英國經濟學家泰勒提出了針對系統性風險的審慎監管和金融機構機會主義行為的合規監管“雙峰”設想，被稱為行為監管理論。功能監管理論和行為監管理論，都想要突破原有金融監管桎梏的藩籬，填補監管空白，而“穿透”監管模式對金融機構的業務和行為實施了全流程監管。

2國外“穿透式”監管的實踐

從發達國家的實踐經驗來看，美國、英國、歐盟都通過建立高位階的中央監管機構，采用穿透式的監管方式對金融機構的業務和行為實施全流程監管。

美國是世界上最早出臺“穿透式”監管相關法律規定的國家，其將穿透式監管應用至多部法律法規當中。1940 年，美國國會通過了《投資公司法》，其中第2（a）28 條就規定了“看穿條款”（Look-through Provision）：“如果某一投資公司持有第3（c）（1）條下基金10%以上份額，則該投資公司所有受益人也被計入合格投資者人數限制。”2010 年7 月，《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）出臺，設立金融穩定監督委員會（FSOC），對美聯儲、消費者金融保護局、聯邦存款保險公司、財政部、證券交易委員會、商品期貨交易委員會等多部門進行統籌協調，維護金融穩定。同時成立金融研究辦公室，專門為FSOC 提供相關金融支撐（如每年金融機構壓力測試的數據等）;并通過法案擴大美聯儲金融監管的權利，實現對所有可能對金融市場穩定產生影響的大型銀行類金融機構、金融控股公司、對沖基金、證券機構、保險公司等機構進行全方位監管。

英國自2008 年金融危機后對金融監管開始改革，先后發布《2009 銀行法案白皮書》《改革金融市場白皮書》《金融監管新方法：改革藍圖》《關于通過互聯網眾籌及通過其他媒介發行非易于變現證券的監管方法： 對于CP13/13 的反饋說明及最終規則》等一系列法律法規，其中就有涉及到穿透式監管的規定。

3我國“穿透式”監管的實施及完善

2017年初中國人民銀行實施宏觀審慎評估考核系統，到銀保會、證監會陸續出臺監管文件，監管大穿透在我國已逐步開展，但是“穿透式”監管在在實踐中仍處于摸索階段，也很難有很成熟的經驗可借鑒。因此，我國“穿透式”監管還有較長的探索之路要走。就現行實踐來看，可從如下幾個方面來完善：一是補充、健全“ 穿透式”監管的法律法規制度，構建相關體系。首先可以進一步修改和完善與現有金融發展不相適應的規章制度，逐步構建縱向穿透監管與橫向穿透監管相結合的監管框架體系。在具體內容方面，合理劃分各監管主體在“ 穿透式” 監管中的監管權限、范圍及職責，防止監管真空及監管重疊的現象再生，同時按照交叉金融產品與混業經營的資產業務的性質和功能制定各類金融監管機構統一的監管標準、要求和行為規范，并針對共性問題設定明確的設定最低門檻和監管底線。二是加快利于“穿透式”監管的金融基礎設施建設。金融基礎設施是實現“穿透式”監管的工具，不斷完善金融基礎設施及各金融子系統間的信息資源的共享和對接，能夠推動“穿透式”監管的有效實施。三是在落實過程中進一步強化全流程監管。“穿透式”監管的關鍵在穿透金融服務的表征，將資金來源、中間環節與最終投向穿透聯接起來，因此在實施過程中需要強化對金融機構的業務和行為全流程監管。

參考文獻

[1] 王兆星.后危機時代國際金融監管改革探索[M].中國金融出版社，2013.

[2] 袁達松，劉華春.論穿透式監管[J].延券法律評論，2017.