資本項目開放形勢下充分發揮外匯窗口作用的再思考

陶進會

近年來，我國資本項目外匯管理改革力度進一步加大，除個別領域外，資本項目外匯交易已基本實現了可兌換，資本項目外匯管理的工作重心也由事前審批轉向事中事后監管。從近幾年的管理實踐看，隨著改革的逐步深入，市場主體及外匯局內部管理人員對外匯窗口的作用在認識上存在偏頗，“放”與“管”、“力”和“度”等定位不準，切合不足。因此，對外匯窗口在資本項目管理中的職能進行再定位、作用進行再認識具有現實必要性。

一、資本項目開放形勢下外匯窗口含義及職能定位

從狹義的角度講，外匯窗口是指對外傳導政策、辦理業務、指導業務的窗口（簡稱小窗口）。長期以來，基層外匯局內設部門按照經常項目、資本項目、國際收支等業務條線設立，行政審批業務實行分條線“多個窗口”模式，各條線相對獨立并向上級業務部門負責。《國務院關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（國發[2015]6號）下發以后，外匯總局出臺了《關于外匯管理行政審批有關工作事項的通知》（匯發[2015]31號），進一步規范了行政審批行為，基層外匯管理部門對外業務實施“一個窗口”受理。從廣義的角度講，外匯窗口包括兩層含義：一是外匯管理部門提供的管理與服務在涉外主體中的影響范圍、影響程度;二是市場主體對外匯管理與服務的重視程度，即市場主體在重大涉匯事項決策、具體涉匯業務操作等方面能否意識到外匯管理的存在（簡稱大窗口）。

（一）傳導政策

目前基層外匯管理政策傳導渠道主要有三個：一是外匯管理部門窗口傳導;二是外匯管理部門傳導到外匯指定銀行，再由外匯指定銀行傳導;三是外匯管理部門通過各類新聞媒體進行傳導。從近幾年的實踐情況看，銀行作為外匯政策傳導的“二傳手”，有時對外匯管理政策傳導重視不夠，多數只停留在對客戶咨詢的簡單宣傳解釋上。新聞媒體宣傳主要側重于外匯政策法規條文的轉載，傳導作用效果較差。只有外匯部門的窗口傳導是速度最快、效率最高的一種傳導方式，傳導政策意圖最準確、最直接，越來越成為外匯管理政策傳導和信息反饋的主渠道。

（二）攔截風險

目前，基層外匯管理部門在辦理包括資本項目在內的“窗口”業務中，堅持“管理”與“服務”并重，在提高效率的同時，還能夠在遵循邏輯合理性、商業合理性原則的基礎上，對外匯交易背景的真實性進行審核，綜合評估金額、幣種、期限等與之相應的基礎交易背景是否匹配，判斷業務是否具有真實交易背景，攔截操作性風險以及跨境資金異常流動風險。在資本項目事中事后監管體系下，只有通過“外匯窗口”，才能直接與涉匯主體進行業務對接，才能真正掌握客戶的交易性質和目的，了解資金的來源與用途，把風險攔截在窗口辦理的萌芽階段。

（三）感應市場

外匯管理部門在辦理“窗口”業務中，能夠第一時間掌握企業的“活信息”，并與業務數據進行關聯，挖掘企業的真實意圖，掌握企業的真實經營狀況，提高主體監測分析、現場檢查的準確性、完整性。除此之外，能夠依托窗口優勢及時掌握客戶的第一手信息，第一時間掌握客戶的政策需求與反饋，為上級決策提供有力參考。在資本項目事中事后監管體系下，“外匯窗口”掌握的信息除了具有“最直接”的特征外，還具有“面廣”“點多”的特征。

二、外匯窗口在資本項目管理與服務中成效初顯

（一）探索運用行之有效的窗口指導工具

當前，在具有市場化、宏觀審慎特點的資本項目外匯管理工具較少的背景下，外匯管理窗口指導以其靈活性和針對性的特點，為外匯政策的傳導提供了更為直接有效的渠道與載體。一是印發指導意見文件。闡述一定時期資本項目外匯業務發展與管理的基本思想、原則和要求，并提出指導意見，對區域內的資本項目外匯業務作出相對具體的要求，使市場主體能夠明晰業務發展方向。二是建立行業自律機制。以行規行約制約成員單位行為，在行業內實現相互監督制約，促進行業整體規范、有序及良性發展。三是管理例會。定期、不定期地組織關聯單位召開會議，傳達上級文件和會議精神，通報情況，協調工作，有效促進了監管部門間的政策與工作協同，增進了監管部門與被監管對象的相互交流。四是約談單位負責人。要求市場主體主要負責人等到外匯局就資本項目相關情況進行說明或澄清，使被約談單位能夠從決策層面重視和認識有關情況，及時調整和規范經營行為。五是現場走訪。直接到企業開展現場談話和走訪，對其政策執行情況和風險情況進行一般性評估，從而直接明了地掌握第一手情況，對于審慎性評估有較大幫助。六是發放風險提示函。根據行政執法檢查和非現場監測情況，要求企業對資本項目相關非常規情況以書面形式進行說明，增強外匯管理政策的嚴肅性和合規性。

（二）探索實施行之有效的窗口指導模式

在銀行層面：一是銀行需將網點信息變更、從業人員變更、內控制度變更等基礎類信息到外匯管理部門備案。特別在外匯業務的市場準入環節，加強對銀行管理層及經辦人員自身素質及重視程度的核實。二是指導銀行將展業原則融入相關內控制度當中，加強內部管控，并要求銀行對包括資本項目在內的所有外匯業務，凡涉及業務審核風險的（重點是合規性和真實性等），都要進行實時報告。外匯管理部門在非現場監測中發現的超過預警值的資本項目異常線索，也及時向銀行進行預警風險提示，并通過銀行的“橋連”作用傳達外匯管理部門的管理意圖。三是建立對外匯指定銀行考核機制，定期對銀行執行包括資本項目在內的外匯政策法規的風險做出較為全面客觀的評價。銀行層面的窗口指導模式在提升銀行業務的合規性、提高外匯管理部門的非現場監測效率等方面起到了重要作用。在企業層面：一是集中開展對重點聯系企業的業務輔導，進一步發揮重點聯系企業工作效能。二是選擇開展對有潛在業務需求的重點企業的業務輔導。三是繼續堅持“全面走訪”制度。對企業走訪的內容主要是包括資本項目在內的外匯管理政策的新變化，業務辦理流程的新變化，并開展必要的政策輔導。企業層面的窗口指導模式營造了良好的外匯生態環境，增強了企業在日常工作中自我約束的業務風險防范意識。在其他層面：通過在服務大廳擺放宣傳展板、懸掛宣傳橫幅、利用電子顯示屏滾動播放宣傳標語、發送宣傳短信等方式向市場主體普及外匯管理新政策，進一步提高市場主體誠信守法經營意識。

（三）探索運用“關聯性分析模式”

在辦理資本項目窗口業務中，堅持做到三大關聯：一是與歷史業務相關聯。以當前的行政許可業務為切入點，實現對其歷史涉外交易及外匯業務的事中事后非現場核查。重點核查企業資本金到位及結匯情況、外債業務情況、股權轉讓交割情況、利潤匯出情況等;對境外投資企業主要核查資本金匯出情況、對外擔保情況、返程投資情況等。二是與關聯方業務相關聯。核查與企業有直接資金往來的關聯方涉外交易和外匯業務。核查的重點是關聯交易的合規性、與該筆業務的關聯性等。三是與經常項目相關聯。核查與當前資本項目業務有直接關系的經常項目涉外交易情況。實質就是通過當前資本項目行政許可業務的辦理實現對同一主體涉外交易及外匯業務的事中事后非現場核查。核查的重點是該筆涉外交易與相關聯的其他項目。

三、影響發揮窗口管理與服務效能的主要因素

（一）宏觀層面：在“放”與“管”的定位上存在偏頗

近年來，為深入推進“放管服”改革，不斷優化營商環境，全面提升外匯局行政服務大廳窗口服務水平，基層外匯管理部門采取多種措施對現有窗口服務方式進行了改進提升，精細化的便民服務手段得到了業務主體的一致好評。值得關注的是隨著資本項目的逐步放開，部分涉匯主體在享受便利化的同時，容易忽視外匯管理的存在。產生這種狀況的根本原因是缺乏窗口指導方面的量化指標和硬性限制，只能通過勸告、建議等方式來影響市場主體的經營策略與行為，屬于溫和的、勸諭式的柔性工具，缺乏像現金管理部門“假幣沒收”規定的剛勁，也缺乏檢查部門“違規處罰”的硬勁。

（二）中觀層面：在“力”和“度”定位上存在偏頗

一是不同部門之間的“力”和“度”定位存在偏頗。如，政府層面設置的相關目標容易與外匯管理目標存在偏差，特別是地方政府熱盼的“招商引資”業務，有些是外匯管理部門限制的業務，這種情況下，地方政府的行政壓力容易對窗口指導產生干擾。二是銀行和企業的執行偏差會影響整體成效。不同機構和從業人員對資本項目外匯政策理解的差異，外匯業務主管和經辦人員調整變動頻繁，企業管理層與業務部門溝通協調不到位等因素，都會導致外匯管理部門窗口指導的效果受到影響。三是外匯局分支機構特別是縣市支局普遍存在人員短缺老化問題，綜合素質與外匯履職要求存在差距，容易削弱窗口管理與服務的效能。

（三）微觀層面：在“后”和“續”的定位上存在偏頗

一是對窗口業務后續跟蹤不夠，往往難以做到全程跟蹤指導。二是窗口指導工具，如約談、提示函等難以與現場檢查工具進行有效切合，往往窗口業務辦理完畢或者窗口指導完畢后，很少做到后續的現場檢查，影響了窗口指導效果。

四、資本項目開放形勢下對外匯窗口職能的再思考

（一）資本項目開放給窗口指導、服務與管理帶來新挑戰

黨的十八大以來，我國資本項目開放進程明顯加快。資本項目開放也給窗口指導、服務與管理帶來新的挑戰：一是政策傳導面臨新的挑戰。主要原因是資本項目外匯政策實施的宏觀環境和傳導機制更具國際化、外部化特征，資本項目外匯政策與匯率政策間的傳導路徑日趨融合，政策效果可能相互制約，相互博弈。這種情況下，外匯窗口在政策傳導的導向性、可調性等方面就很重要。二是攔截風險面臨新的挑戰。主要原因是隨著資本項目的放開，跨境資本流動的波動性顯著增強，短期資本流動沖擊的風險將加大。這種情況下，外匯窗口的風險攔截面臨一定的挑戰，既不能影響資本流動，又不能產生風險。

（二）“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續”的協調統一是充分發揮窗口指導作用的關鍵

資本項目管理向事中事后轉移，并不意味著“窗口管理”的放松。因此，需要對外匯窗口的“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續”的關系進行再定位和再認識。既要發揮窗口指導的“力”，又要把握好“度”;既要做到全方位服務，釋放政策“放”方面的紅利，又要維護市場穩定、公平、有序，體現外匯管理的“管”的職能;涉及具體業務，不僅有“后”，更要有“續”。“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續”做到了協調統一，充分發揮外匯窗口的管理與服務功能就有了底蘊。

（三）發揮“小窗口”的管理與服務職能應與提擴“大窗口”相協調

無論是發揮窗口指導的管理職能，還是發揮窗口指導的服務職能，最后的宗旨是支持涉外經濟發展，提高外匯管理部門在市場主體意識中的地位，同時，也是為了打造一只資本項目管理的“無形的手”，真正實現主體監管。

五、相關建議

（一）宏觀層面

增加窗口指導的剛性與彈性。在政策設計上對“外匯窗口”適當傾斜，做到剛柔并濟：一是著眼于政策目標的實現，以區別于行政審批、行政執法檢查的“軟”方式，向銀行和涉匯企業傳達外匯管理的調控意向與要求，使其自覺采取措施來落實外匯管理政策。二是體現問題導向，根據非現場監測提供的數據，鎖定對市場主體的風險提示，發揮事前事中的監管作用。三是與風險管控相結合，結合轄區經濟、產業特色甄別高危對象，及時管控和化解風險，保障外匯市場健康穩定發展。四是與市場主體自律相結合，督促市場主體自覺處理好自身利益與執行外匯管理政策的關系，按規定的方向和幅度調控外匯資金的流動閥門，切實守好流出流入的關口。

（二）中觀層面

做好事前事中的勸誡引導。一是加強窗口指導工具的組合使用，做好事前事中的勸誡引導，并在必要時，果斷跟進現場核查、檢查等監管手段，堅決處置違法違規行為。二是人民銀行、外匯局、金融系統之間，應根據監管監測需要適時進行多層面的溝通協調，明確外匯管理窗口指導的目標、內容和范圍等，突出窗口指導的針對性。三是通過監管例會、電話、網絡等溝通渠道，督導銀行將外匯政策落實到位，并在日常業務辦理過程中把政策傳導至市場主體。

（三）微觀層面

豐富窗口管理與服務手段。一是充分運用技術手段提高管理與服務效率。強化科技手段，擴大數據采集與審核范圍，優化數據應用，實現對涉匯主體跨境收支數據的全面采集。二是強化主體監管理念，推進經常項目、資本項目協同監管，做到“分中有合、合中有分”，培育綜合監管能手，有效提升穿透式事中事后監管水平。三是擴大與上級機構、地方政府主管部門和內部監管部門之間的信息交流共享，增進互信合作，提升窗口指導合力。四是形成傳導反饋機制，了解窗口指導的實際效果，為政策修訂提供第一手資料，更好地服務決策。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）