減稅降費背景下的央企利潤上繳制度改革

席鵬輝

從2019年1—8月份中國財政數據看，一般公共預算收入規模為137061億元，同比增長率為3.2%，較上年同期回落了6.2個百分點；其中稅收收入規模是117134億元，同比下降0.1%，較上年同期回落了13.4個百分點；非稅收入規模是19927億元，同比增長27.3%，較上年同期提升了40.4個百分點。非稅收入的增長有效地支撐了財政收入的可持續性，其中增長來源主要是特定國有金融機構和央企上繳利潤。

為進一步發揮財政收入的補充職能，強化國有資本預算對國有資本及其收益的監督能力，當前可以考慮進一步提高央企利潤上繳比例，這不僅符合十八屆三中全會對國資預算改革提出的具體目標要求，對于減稅降費背景下的財政可持續性也具有更為積極的現實意義。

央企利潤上繳制度及發展

央企利潤上繳制度起源于2007年中國國資預算改革。目前央企利潤上繳比例經歷了2007年、2011年、2012年和2014年四次改革，歷次改革分別提高了各類行業企業利潤上繳比例5—10個百分點。發展至今，當前央企利潤提取比例最高的是煙草行業，利潤提取比例為25%；第二類行業是石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業，利潤提取比例為20%；第三類行業是鋼鐵、運輸、電子、貿易等一般競爭性企業，利潤提取比例為15%；第四類行業企業是軍工、轉制科研院所，按凈利潤的10%上繳；第五類是中儲糧及中儲棉政策性國有企業，免交稅后凈利潤。

央企利潤提取改革取得了實質性進展，成為了國資預算的最主要來源。以2018年為例，國資預算規模為2905.79億元，其中國企利潤上繳規模為2138.49億元，占比73.6%。不僅如此，央企利潤上繳還能夠通過非稅收入進入一般公共預算收入，充分發揮財政收入的補充職能。

十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”。從改革進展看，當前央企凈利潤上繳比例距十八屆三中全會提出的30%目標仍有較大的提升空間。不僅如此，圖1為2010—2018年國有資本經營預算收入中利潤收入與非金融類國有及國有控股企業利潤總額的比重，可以發現這一比重在2015年達到峰值后開始出現下降趨勢。

理論基礎及現實意義

（一）雙元財政觀

政府提高國企利潤上繳比例是國有資本財政的根本體現，是政府發揮國有資本所有者身份職能的天然屬性。雙元財政論認為，中國由公共財政和國有資本財政雙元財政構成。其中，公共財政是政府憑借政治權力，作為社會管理者的身份，通過行政強制手段的方式籌集財政收入，以向全社會提供公共服務為目的的分配活動，最典型的就是稅收籌集模式。由于政府對公眾的這種行政強制手段具有天然的不對等性，因此市場需要有力地約束這種手段，這就要求堅持稅收法定原則，即稅收開征、稅率高低、稅收征管等，均要立法通過方可施行。這是市場實現對資源配置起決定性作用的根本邏輯。

與公共財政不同的是，國有資本財政是政府憑借國有資本產權權利，對經營性國有資產進行價值管理、分配和宏觀經營的政府經濟行為。由于政府對國有資產擁有所有權，因此政府獲得國有資產的收益僅體現了一種所有權的收益，這種所有權收益相對容易游離于立法機關。因此，對國有資本收益的收取，也體現了政府對國有資產的所有權，政府作為企業的股東，是否收取，收取多少，具有較大的主觀性。

具體到利潤上繳比例制度上，作為資本所有者身份，政府有權對國有資本收益采取相對自由的提取比例。這意味著，提取比例的提高，是政府實現所有者權利的具體表現形式。正是基于這一理論基礎，十八屆三中全會提出了將國有資本收益提取比例提高至30%。

圖1 國資預算中利潤收入與國企利潤總額的比重變化圖

不僅如此，利潤上繳比例的提高也能夠有效地減少企業代理成本。如不少研究發現分紅的提高有利于減少國有企業的在職消費或過度投資，提高資金的使用效率。可以說，一定程度地提高央企利潤提取比例，對于降低國企代理成本也具有較為積極的作用。

（二）對于當前減稅降費具有特殊的現實意義

在減稅降費背景下，提高國企利潤提取比例具有更加強烈的現實意義。近年來中國財政政策重心向收入端轉變，一系列減稅降費措施陸續出臺且力度持續加大。從2019年1—8月份全國財政數據看，一般公共預算收入較上年同期回落了6.2個百分點，其中稅收收入回落了13.4個百分點，而非稅收入較上年同期提升了40.4個百分點。非稅收入發揮著重要的財政補充作用。根據財政部負責人對2019年上半年度財政數據的解讀，其中增加國有金融機構和央企上繳利潤1685億元，占全國非稅收入增收額的62%。由此可見央企利潤上繳在當前財政收入可持續性中發揮著重要的穩定作用。

不過，從上半年度的利潤上繳發展實踐看，當前的金融機構和央企利潤上繳制度仍未制度化，即沒有體現在企業利潤上繳比例實質地提升。為了減少其中可能出現的討價還價及可能誘發的委托代理成本，根據十八屆三中全會要求，提高央企利潤提取比例，并進一步將國有金融機構納入利潤上繳范圍，具有極為特殊的現實意義。

改革路徑初探

國有企業良好的發展狀況為進一步提高國企利潤上繳比例提供了客觀條件。根據2019年1—7月份全國國有及國有控股企業經濟運行的主要指標數據看，前7個月國有企業營業總收入為344700.0億元，同比增長7.7%；利潤總額為21366.2億元，同比增長7.3%；稅后凈利潤16002.5億元，同比增長8.5%。

從2007-2014年利潤提取比例的改革路徑看，改革主要內容均是在已有提取比例基礎上對企業稅后利潤提取比例提高5個百分點。因此，當前可以在已有行業企業提取比例基礎上繼續提高5個百分點。由此，可以大致估計對財政收入的補充功效：以2014年改革征收效果為標準，2014年對已有行業企業的利潤提取比例提高了5個百分點，2014年的利潤上繳收入占當年國企利潤總額的6.4%，相較于2012年占比提高了5.0%，因此可以認為2019年提高5個百分點能夠提高這一占比將近1.4個百分點，而2018年這一比重為6.3%，因此可以估算出2019年這一比重將達到7.7%。以2019年1—7月份利潤總額的同比增長率可以估計出2019年利潤總額規模為36350.8億元，此時可以估算出2019年央企上繳利潤為2799.0億元，相較于2018年提高了約660.5億元，增長率為30.9%。可以看出，盡管同比增長率上漲較快，但其增收規模較為有限。

根據以上測算可以發現，在目前利潤提取比例基礎上普遍提高5個百分點，對于財政收入的補充作用較為有限。基于以上分析，當前的利潤提取比例改革，可以從以下方面考慮。

一方面，對利潤上繳企業實行擴圍，其中的重點尤其是金融機構。金融行業利潤豐富。然而，從目前看，金融機構仍未納入國資預算；不僅如此，在已有的利潤提取比例分類過程中，這類企業仍是根據現實情況再行確定，而沒有通過具體的比例固定下來。2018年7月，《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》指出“需要進一步完善國有金融資本體制機制，優化管理制度”，要“加強金融機構國有資本收支管理……合理確定國有金融機構利潤上繳比例，平衡好分紅和資本補充”。對國有金融機構利潤上繳的擴圍，是在符合國有金融資本改革的基本方向下，有益于減稅降費背景下的財政可持續性。

另一方面，可以適當提高對具有壟斷性質行業的提取比例。以往的改革一般均是基于已有行業提取比例基礎上提高5個百分點，這類改革往往涉及面較廣，其順利推行容易遇到較大的阻礙和挑戰。因此，可以考慮以個別行業提取比例的提升作為改革突破口。從目前來看，行政壟斷行業的利潤規模往往十分巨大，提升這類行業企業的利潤提取比例不僅避免了一些涉足完全競爭行業的企業加重負擔的情形，同時能夠更為有效地實現補充財政收入以及提高上繳占比的目標。如2018年煙草行業上繳凈利潤為405.38億元，占央企上繳利潤的19.0%；電力行業上繳凈利潤為191.75億元，占央企上繳利潤的9.0%；電信行業上繳凈利潤為155.20億元，占央企上繳利潤的7.3%；等等。對這類行業企業提高一定的利潤提取比例，容易達到更好的效果。

需要強調的是，利潤提取比例的提高必須符合中央宏觀戰略布局和社會經濟發展的內在需求。利潤提取比例的提高決不應以弱化中央宏觀調控職能和滿足社會經濟發展內在需求為代價，這一比例需要在不影響國有資本保值增值以及國家宏觀調控的前提下調節。