消除監(jiān)管真空，金融控股公司迎來強監(jiān)管

蔚然

近年來，我國金融控股公司發(fā)展較快，有利于滿足各類企業(yè)和消費者對多元化金融服務的需求，提升服務經濟高質量發(fā)展的能力。但實踐中有一些金融控股公司，主要是非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司盲目向金融業(yè)擴張，將金融機構作為“提款機”，存在監(jiān)管真空，風險不斷累積和暴露。

為有序整頓和約束事實上已形成的金融控股集團的風險，同時有效規(guī)范增量，防范金融風險跨行業(yè)、跨市場傳遞，7月26日，中國人民銀行就《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見。

目前公開征求意見階段已經結束，根據各界反饋意見進一步修改完善后，《辦法》將正式發(fā)布。這標志著一直以來處于監(jiān)管真空地帶的金融控股公司被納入監(jiān)管。

何謂金融控股公司？

20世紀90年代以來，在金融全球化和金融創(chuàng)新的浪潮中，金融業(yè)經營模式由分業(yè)經營向綜合經營轉變，主要發(fā)達國家放松了對金融分業(yè)經營的嚴格限制，許多大型金融機構轉型為金融控股公司。實踐表明，金融控股公司的形成是市場競爭、金融創(chuàng)新及金融綜合經營等因素共同推動的結果，是金融業(yè)融合發(fā)展的必然階段。

據中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2018）》，我國“十一五”和“十二五”規(guī)劃相繼提出“穩(wěn)步”和“積極穩(wěn)妥”推進金融業(yè)綜合經營試點以來，金融業(yè)綜合經營穩(wěn)步發(fā)展，金融業(yè)跨業(yè)投資步伐加快，投資金融業(yè)的實體企業(yè)日益增多，并逐步形成兩類金融控股公司。

一類是金融機構在開展本行業(yè)主營業(yè)務的同時，投資或設立其他行業(yè)金融機構，形成綜合化金融集團，有的還控制了兩種或兩種以上類型金融機構，母公司成為控股公司，其他行業(yè)金融機構作為子公司。如工農中建交等大型銀行均已擁有基金、金融租賃、保險子公司;平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

另一類是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，事實上形成了金融控股公司，具體有5種。

比如中信集團、光大集團，均為中央管理的國有獨資企業(yè)，旗下擁有銀行、證券、基金、保險、期貨等金融機構及實業(yè)。這些經國務院批準的支持國家對外開放和經濟發(fā)展的大型企業(yè)集團，投資控股了不同類型金融機構。

比如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等，這些經地方政府批準設立的綜合性資產投資運營公司，參控股本地的銀行、證券、保險等金融機構。

比如招商局金融集團、英大國際控股集團、華能資本服務公司等，這些由中央企業(yè)集團母公司出資設立、專門管理集團內金融業(yè)務的資產運營公司，對原屬母公司的金融機構履行出資人管理職責。

比如明天系、海航集團、復星國際、恒大集團等，這些民營企業(yè)和上市公司通過投資、并購等方式逐步控制多家、多類金融機構。

比如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京東等，這些互聯網企業(yè)在電子商務領域取得優(yōu)勢地位后，逐步向金融業(yè)拓展，獲取多個金融牌照并建立綜合化金融平臺。像阿里巴巴劃轉全部金融資產成立螞蟻小微金融服務集團，目前已擁有第三方支付、小貸、保險、基金、銀行等牌照。

防范金控集團野蠻生長風險

當前，我國金融控股公司的突出風險主要體現在非金融企業(yè)投資控股金融機構形成的金融控股公司。

隨著我國金融業(yè)市場化程度不斷提升，部分非金融企業(yè)通過發(fā)起設立、并購、參股等方式，投資控股了多家、多類金融機構，形成一批具有金融控股公司特征的集團。非金融企業(yè)投資金融機構，可以幫助金融機構增強資本實力，優(yōu)化非金融企業(yè)自身的資本配置，促進服務業(yè)發(fā)展，還有利于增強金融業(yè)與實體經濟的相互認知和理解。

但其中一些企業(yè)投資動機不純，通過虛假注資、杠桿資金和關聯交易，急劇向金融業(yè)擴張，同時控制了多個、多類金融機構，形成跨領域、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域、跨國境經營的金融控股集團。

盲目介入金融業(yè)，虛假出資，集團運作，隱匿架構，逃避監(jiān)管，關聯交易，急劇擴張，以這些手段野蠻生長的金融控股集團，體量大，業(yè)務雜，關聯風險高，已經成為可能引發(fā)系統(tǒng)性風險、具有急性病特征的問題。而在分業(yè)監(jiān)管體制下，金融控股公司的監(jiān)管主體不明確，存在監(jiān)管盲點，金融控股集團的風險還在加速積累和顯現，迫切需要明確監(jiān)管主體，出臺監(jiān)管規(guī)則，將金融控股公司納入監(jiān)管。

第五次全國金融工作會議明確要求，“嚴格規(guī)范金融綜合經營和產融結合”，習近平總書記在黨的十八屆五中全會上、中央政治局第四十次集體學習中均強調，要統(tǒng)籌監(jiān)管金融控股公司，補齊監(jiān)管短板，避免監(jiān)管空白。黨的十九大將防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)列為三大攻堅戰(zhàn)的首要戰(zhàn)役。

根據黨中央、國務院的決策部署，中國人民銀行牽頭起草了《辦法》，加強對非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司的監(jiān)督管理。

補齊監(jiān)管制度短板

《辦法》按照問題導向，補齊監(jiān)管制度短板，遵循宏觀審慎管理理念，以并表監(jiān)管為基礎，對金融控股公司的資本、行為及風險進行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管。

中國人民銀行有關負責人介紹，《辦法》共七章、五十六條，主要內容包括：

明確監(jiān)管范圍，即符合一定條件且實際控制人為境內非金融企業(yè)和自然人的金融控股公司，由中國人民銀行實施監(jiān)管。對于金融機構跨業(yè)投資其他類型金融機構形成的綜合化金融集團，由相關金融監(jiān)管部門根據《辦法》實施監(jiān)管，并負責制定具體實施細則。

對金融控股公司嚴把市場準入關十分必要和迫切，這是加強金融風險源頭管控的重要舉措，提高監(jiān)管的權威性和有效性，及時糾正違法違規(guī)行為，也體現了金融業(yè)是特許行業(yè)的理念，符合國際通行做法和監(jiān)管改革趨勢。《辦法》將市場準入作為防控風險的第一道門檻，明確董事、監(jiān)事、高管人員的任職條件，對金融控股公司實施事中、事后的持續(xù)監(jiān)管。其中涉及的行政許可事項，將依法由國務院作出決定。

金融控股公司控制多類金融機構，體量大、業(yè)務雜、關聯風險高，具有較大的社會影響力。而一些企業(yè)實力不強、投資動機不純、風險管控能力及合規(guī)經營理念不強，設立或入股金融控股公司只為獲取更多金融牌照，甚至利用金融控股公司開展不當關聯交易，套取金融機構資金，給金融機構和金融控股公司都帶來較大風險。因此，對金融控股公司的股東應有嚴格的要求。《辦法》嚴格股東資質監(jiān)管，通過正面清單和負面清單的方式，規(guī)定成為金融控股公司股東的條件及禁止行為。金融控股公司主要股東、控股股東或實際控制人應當核心主業(yè)突出、公司治理規(guī)范、股權結構清晰、財務狀況良好。

近年來，一些企業(yè)通過層層控股、交叉持股金融機構，以負債資金出資，推升整體杠桿率，操控殼公司進行虛假注資、循環(huán)注資，導致整個集團沒有多少能夠抵御風險的真實資本?！掇k法》強化資本來源真實性和資金運用合規(guī)性監(jiān)管。資金來源應真實可靠，不得以委托資金等非自有資金投資金融控股公司。金融控股公司對金融機構不得虛假注資、循環(huán)注資。

強化公司治理和關聯交易監(jiān)管。金融控股公司應具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，依法參與所控股金融機構的公司治理，不得濫用實質控制權。不得隱匿關聯交易和資金真實去向。毋容置疑，良好的公司治理是金融控股集團及其所控股機構穩(wěn)健經營的前提;強化關聯交易管理是嚴格風險隔離的一項重要措施。實踐中，有個別企業(yè)借助隱匿的股權架構，通過不當關聯交易進行利益輸送，將金融機構作為“提款機”，嚴重損害金融機構和投資者的合法權益。為此，《辦法》明確金融控股公司關聯交易管理的基本要求，并建立禁止關聯交易的負面清單。

完善風險“防火墻”制度。金融控股公司應建立統(tǒng)一的全面風險管理體系;建立風險隔離制度，對內部的交叉任職、業(yè)務往來、信息共享，以及共用銷售團隊等行為進行合理隔離。

合理設置過渡期。允許已存在的、尚不符合《辦法》要求的企業(yè)集團在一定期限內進行整改，以促進平穩(wěn)過渡。對于增量，將嚴格按照《辦法》要求執(zhí)行。