公眾參與環境鄰避設施風險管理模式研究

周 芮，楊 潔

（蘇州科技大學 環境科學與工程學院，江蘇 蘇州215009）

環境鄰避設施通常是一些有污染威脅的環境基礎設施,它們服務于廣大地區的使用者,但可能會影響附近地區居民的生活質量、安全健康等。近年來，環境鄰避設施越來越受到公眾的關注，關注點得到了進一步的擴展，公眾的主動性也在增強，從剛開始只是簡單關注環境鄰避設施建成后的影響,到開始主動關注環境鄰避設施的選址,再到關注環境鄰避設施實際運行時的潛在或現實風險等。公眾關注的內容越來越具體, 由于公眾傾向于直覺風險判斷，對與切身利益相關的風險更加敏感[1]，這與其風險可接受水平密切相關，目前，科學、合理的風險可接受水平已被確定為風險社會管理的重要基礎[2]。由于風險的可接受性帶有很大的主觀因素，專家和公眾對風險的理解方式不同，對環境鄰避設施的風險可接受水平不同[1]，在參與風險管理的過程中也會造成不同程度的影響。如果公眾在風險管理過程中處于缺席狀態，那么可能本可以因公眾參與而規避的問題，會在鄰避現象中凸顯出來。因此，將公眾融進鄰避設施的風險管理，能大大降低鄰避運動的發生率[3-4]，對減少鄰避現象等不可或缺。本文所探討的環境鄰避設施風險管理主要是指環境風險管理。

1 研究背景

1.1 公眾參與

公眾參與是具有共同利益和興趣的社會群體對政府設計公共利益事務的決策的介入，或者提出意見和建議的活動[5]。近年來，我國涌現出一系列公眾強烈要求參與的事件。當前，公眾參與在我國的發展主要分為三個方面：（1）立法聽證和立法游說的法律領域[6-9]；（2）政府決策和公眾治理領域[10-13]，主要體現在城市規劃、公共衛生等方面；（3）基層治理領域[14-17]，包括農村村民、城市社區中的民主治理等。目前，公眾參與在我國的發展仍存在以下問題[18-19]：（1）政府占據主導地位,公眾的參與程度低,非政府組織（NGO）力量薄弱；（2）公眾參與形式單一,被動參與為主,事前參與不足,且公眾的參與興趣和熱情不高等；（3）我國環境法律體系不完備,且規定的公眾參與環境保護的權利過于分散。可見,公眾參與在我國的發展、完善,仍有很大的提升空間。

1.2 公眾參與環境鄰避設施風險管理現狀

風險管理的重點是從技術層面上對項目進行風險管理[20]，環境鄰避設施風險的預測和控制要求具有較強的技術性，而普通公眾卻難以把握，因此公眾會產生對環境鄰避設施風險的不確定感，這是公眾抵制環境鄰避設施的根本原因[21-22]，因而，公眾要先對風險理論有一定的了解，才能更有效、更實質性地參與環境鄰避設施管理中。目前，公眾參與技術風險管理在我國已有一定的發展基礎，主要體現在環境影響評價等領域，在環評項目中，公眾參與技術風險管理相對成熟，具有一定的法律保障[23]。環境鄰避設施做為技術風險的主要研究對象，近幾年倍受關注。從2007年廈門PX 項目，到2014年杭州垃圾焚燒廠等一系列環境鄰避沖突事件的發生，公眾自身環境權益意識提高了，在環境鄰避設施管理問題上的參與度也逐漸提高。最初,公眾參與的目的就是履行法定程序,使項目得以順利實施。這個目標的限定決定了公眾參與環境鄰避設施管理的形式化。近年來，環境群體事件的頻繁發生，表明公眾參與的積極性明顯地提高，參與性質也由被動向主動過渡[24-25]，由形式化向實質性參與過渡。通過鄰避項目的全生命周期研究發現，鄰避項目建設實施的各階段均需公眾適當形式的參與[26-27]，雖然公眾自身有一定的局限性，但政府可以通過制度建設、技術支持、財務支持等方面的保障措施來消除局限性[28]。

公眾在風險管理中的參與地位被顯著提高，將公眾參與納入風險管理具有一定的必要性，這也是公眾維護自身權益的實現途徑。

2 公眾參與環境鄰避設施風險管理的存在問題

2.1 風險識別有效性低

風險識別是對不良結果或不期望事件發生的概率進行描述及定量的系統過程[29]，有效的風險識別，是降低環境群體事件發生頻率的基礎。大多數環境鄰避設施的建設從社會發展的角度來看是必需的[30]，但公眾對它們的存立，常持對立的態度。其中，影響公眾有效識別風險的因素就是“污名化效應”，污名本質上是一種消極的刻板印象[31]，被污名的物體常常受到社會的厭惡、回避，甚至排斥。在環境群體事件頻發的背景條件下，環境基礎設施被污名化。公眾對其異常敏感，且缺乏理性思考，對環境鄰避設施的反應常常是消極或者是過度的，加上自身風險認知的限制，不能如專家那樣，通過科學的方法對風險做出客觀的評估，很容易盲目跟風，引發環境群體性事件。在風險背景下，公眾對風險知識的熟悉程度，會顯著影響他們對該技術的風險感知[32]，從而影響公眾識別風險的有效性，極大地限制鄰避設施的項目進程，也使公眾參與設施風險管理得不到實質性的進展。

2.2 風險溝通缺失

風險溝通是一個雙向多元交流的過程，包括政府、專家、企業與環境鄰避設施選址附近的居民或民眾代表進行相互溝通。其根本目的是引導公眾對可能的風險產生盡可能準確的認知，并在此基礎上采取理性的應對行動[33]。風險溝通作為風險管理框架的核心[34]，目前公眾在其中并沒有發揮應有的作用。在解決環境鄰避問題時，政府的重點一般都放在補償公眾的問題上[35-36]，忽略了項目規劃、決策等過程中的風險溝通問題。受傳統風險管理模式的影響，公眾參與不及時，政府與公眾缺乏必要的風險溝通，往往是政府單向告知公眾結果，對其進行相關補償。面對具有高風險的環境鄰避設施，補償措施通常毫無影響力[37]。廈門市垃圾處理廠、多地PX 事件的引發都是由于政府與公眾之間缺乏有效的風險溝通，對話缺乏共識[38-39]。可見，風險溝通的缺乏，會導致政府與公眾之間產生沖突甚至加劇，從而引發環境群體性事件。

2.3 公眾參與內容有限

公眾參與環境鄰避設施風險管理的內容十分有限。由于公眾本身專業技能、學歷水平的限制和風險感知的差異，大部分以聽證會、規劃公示、意見反饋等形式，簡單地參與到鄰避設施的風險管理中。對于風險分析、評估等要求專業技能和知識的過程，公眾很少有途徑參與進來。

近年來，雖然公眾對鄰避議題的參與程度逐漸提高，但仍然經常被排除在規劃決策之外，只能以底層抗爭的方式推動決策納入社區居民意志、實現參與影響[40]。面對鄰避難題，西方國家已經進入“參與—協商—共識”的決策模式。而我國現有的規劃階段，絕大多數公眾參與活動，是由政府部門首先提出方案，繼而通過社區代表參與情況通報會、規劃公示會，或者在政府媒體上發布規劃公示的方式實現[41]。在這個過程中，它強調了專家向非專家的單向信息傳遞，忽略了目標公眾的價值、關注、恐懼和意見，即公眾被排除在規劃決策之外。公眾越早參與規劃決策過程，鄰避事件發生的可能性就越低，雖然規劃決策的過程可能會因公眾的參與而延長，但決策后實施的時間將會縮短[42]，并且公眾的早期參與能夠提升決策的可接受度，有利于消除公眾的冷漠并培養公眾的法制意識[43]。

隨著公眾在環境鄰避設施風險管理中自我權益意識的增強以及參與地位的提高，問題也逐漸顯露出來。在風險管理中，由于外界因素的影響以及公眾自身條件的限制，公眾對環境鄰避設施的風險識別有效性低、參與管理的內容有限，風險溝通缺失。這些問題成為公眾參與風險管理的突破口，一定程度上影響公眾發揮其參與風險管理的有效性。

3 公眾參與環境鄰避設施風險管理模式框架

盡管《環境保護公眾參與辦法》自2015年9 月1 日起開始施行，其中公眾參與的方式、途徑等得到進一步的擴充與保證，但公眾意見在項目各階段得不到足夠重視。本文從項目全過程角度探討環境鄰避設施風險管理公眾參與機制，為環境保護公眾參與工作的開展提供新的思路。環境鄰避設施能否順利運作的一個關鍵，是看公眾對其帶來的風險或潛在風險是否認可。而要降低環境鄰避設施帶來的風險，最有效的方法，就是讓政府、企業、公眾三者實質性地參與項目建設全過程中（見圖1）。

圖1 政府、公眾、企業參與環境鄰避設施項目全過程

3.1 模式結構

環境鄰避設施互助委員會（見圖2）是一個結構性較穩定的，區域性的非政府性質的組織，包含三大主體：公眾、政府以及企業。政府和企業，除了其本職之外，都有同一個目標——為社會的穩定發展做出貢獻，而社會穩定也需要公眾的協助，從這個角度來看，“互助委員會”不再是理論上的管理組織，而是公眾、政府和企業之間互相溝通、彼此合作，又相互監督的重要平臺。尤其在環境鄰避設施管理中，政府、公眾和企業的目標應明確一致，在公眾共同參與，且不損害公眾利益的情況下，最大化降低環境鄰避設施風險，使其穩定服務社會。

在互助委員會中，公眾涵括以下四類人群：

（1）專家。專家可以從“專家庫”中選取，有一定的權威性，在項目規劃期給予專業性的咨詢，為政府、企業、公眾提供專業技術、風險等相關知識的指導，可以解答公眾的困惑，為解決問題奠定基礎。

圖2 模式結構

（2）環境鄰避設施選址附近的居民。環境鄰避設施運行后，這部分人群可能直接受到影響，因此，如何讓他們在互助委員會中發揮作用，顯得尤為重要。通過相關知識的學習，公眾在項目規劃期參與規劃，適當與政府、企業對話，提出問題，全過程實質性地參與，發揮公眾的效用。公眾在項目建設期可以通過現場參觀，了解項目動態發展；在項目運營期和退役期，公眾以監督、信息反饋等形式全力參與，尤其是在退役期，公眾一旦發現異常情況，需及時向政府或企業反映，使該問題得到關注和解決，在項目的退役期，公眾應當積極主動，針對項目現存狀況提出相關的意見或建議。公眾與政府、企業攜手合作很重要，但公眾群體本身也需有一定的時間進行溝通，這體現在“細胞小組”的建立——居委會協助組織參與互助委員會的公眾，以小區為單位，形成各個細胞小組，激發小區居民的內驅動力，發揮基層社會自治的作用。細胞小組需要將每次會議的情況向互助委員會反饋，必要時請專家或政府人員進入小組指導。一群可能受到同一個環境鄰避設施影響的人，聚集在一起溝通，看問題會更加全面，提出的問題也比較多。政府、企業及專家面對公眾的顧慮，更加綜合考慮公眾的利益，謀求相關利益者之間的平衡。同時“細胞小組”的建立，也有利于培訓公眾領袖，以更好地連接政府與公眾之間的交流。

（3）非政府組織（NGO）。NGO 作為公民自愿為實現某種公共利益而建立的社會民間組織[44]，在公眾參與中起到一定的積極作用，能帶動公眾參與的積極性，維護環境安全。在項目規劃前期，可由地方NGO 主導，對設施選址附近的居民進行民意調查，搜集公眾所關注的環境鄰避設施問題。同時，在項目建設期及運營期，也需NGO 的監督。

（4）媒體。媒體是傳播信息的媒介，在設施項目階段中，其作用體現在監督、公示信息等。除了公共媒體，自媒體（如微信、微博、貼吧、博客、論壇/BBS 等）在信息傳播過程中同樣起到至關重要的作用。通常，環境鄰避問題的發生具有地域性[45]，而自媒體的使用可以打破地域性，使該問題成為社會公共話題，提高社會的廣泛參與度，加大監督力度。

互助委員會中，政府的作用舉足輕重。在項目規劃期，一方面，政府需適當引導公眾的參與及公眾與企業的合作，為公眾組織學習、咨詢會等，使公眾正確認識風險，避免風險的放大效應；另一方面，政府需要從全局把關，聽取各方意見，作出關鍵性決策。但在多數情況下，政府決策者面臨著這樣一個難題：受環境風險影響的公眾，并不是一定能夠分享到國家或地方經濟發展帶來的利益。在環境鄰避設施風險決策時，如何平衡它的建設可能帶來的國家、地方利益和當地公眾在經濟發展中環境風險增大所付出的代價。政府必須充分考慮可能遭受環境風險危害的公眾、具有控制環境風險能力和對公眾利益負責任的團體、當地執政的地方政府三者之間的矛盾沖突，解決得好，就能相互合作，促使社會和諧發展；反之，可能造成社會動亂。在項目建設期，政府需現場視察，及時了解項目動態信息，加強與企業溝通；而在項目運營期，政府需重視公眾、企業與項目建設前后的銜接，除了要適當引導公眾及時反映環境鄰避設施的服務情況，還需組織公眾、企業以座談會等方式，針對公眾后續所反映的情況，進行了解、溝通、解決；最后，在項目退役期，政府仍需整體來管控，提出預防和減輕不良影響的對策和措施，嚴格管治環境鄰避設施現場，并對企業或公眾反映的情況作出及時的調配或解決方案。

于企業而言，在項目規劃期，需參與項目的規劃過程；在項目建設期，企業主要承擔建設工作，并定期向政府、公眾匯報項目建設進展。它的主導作用體現在項目建設、評估及維修等階段。隨時間和各方面人為環境的影響，建設完成的鄰避設施仍存在不可測的潛在風險，因此，在項目運營期，企業需定期檢查、維護環境鄰避設施，延長其使用時限，達到降低潛在風險、保障公眾安全的目的。在項目退役期間，企業對項目負有安全管理的責任，用技術嚴格把控，定期檢測環境鄰避設施的環境安全影響因素，并向政府匯報、向公眾公示即時動態信息。此外，企業的參與，對于深化信息公開，強化公眾參與監督，具有一定的推動作用。企業可利用開放日，給公眾提供體驗性的機會，使公眾深入企業，了解真實情況，并解答公眾提出的問題。

互助委員會成員，除了面對面交流，同時也借助“線上”交流渠道，加強政府、公眾及企業之間的聯系，督促環境鄰避設施更好地服務于社會。“線上”交流渠道只限于互助委員會成員相互交流，它的作用主要集中在設施投入使用的后續階段。一方面，政府面向居民，可以將決策等信息在該平臺作出公示；另一方面，公眾可以隨時隨地在溝通平臺上發表意見或瀏覽他人留言，并透過該平臺及時向專家、政府及企業反映設施運營的相關情況，達到信息傳遞和資源共享的效果，使互助委員會成員之間信息暢通，推動鄰避項目進程。“線上”溝通平臺只是輔助交流工具，并不能替代公眾與政府的“面對面”交流，政府仍需定期監督環境鄰避設施，組織公眾會面，鼓勵公眾積極參與交流，真實表達想法，提出問題及建議。同時，注意引導正面輿論，避免負面輿論，產生社會動蕩。

3.2 模式功能

公眾參與環境鄰避設施風險管理模式的提出，具有一定的功能性意義（見圖3）。

圖3 模式功能

（1）加強政府、公眾及企業的緊密聯系，改善三者之間的關系。一直以來，政府、公眾及企業這三者之間的聯系并不緊密，而所謂的公眾參與也只是長時間停留在公眾參與階梯理論[46]的第二個階段，即公眾象征性參與。本模式的提出，使政府、公眾和企業在關系的基礎上，各司其職，且相互監督，為該模式的穩定運行，打下根基。

（2）注重成員間的彼此溝通，避免激化環境污染引發的社會矛盾，維護社會穩定，推進我國和諧社會建設。在公眾全過程參與項目進程中，公眾對環境鄰避設施的關注點可以與政府、企業面對面交流，在項目規劃期達成一致。對公眾來說，參與管理的透明度較高，公眾提出問題，政府、企業協助解決問題，這在環境鄰避設施建成服務社會后，極大規避群眾與政府之間的沖突，有利于推動項目的進程，更好地實現環境鄰避設施服務社會的功效，達到公眾參與的實質性意義。

（3）提高公眾專業素質，加強公眾參與項目風險管理能力，激發公眾參與的積極性。為使公眾更加清楚參與的目的和意義，政府將協助專家，面向公眾，舉辦不定期的有關風險等專業方面的咨詢會，使公眾以專業化的視角參與環境鄰避設施風險管理，提升公眾對項目風險認知能力。從長遠角度來看，本模式為將來環境鄰避設施風險管理項目預備了公眾基礎。

除了以上功能，公眾參與環境鄰避設施風險管理模式的運作，重視公眾的利益，對于環境鄰避設施的問題，針對性較強，加上互助委員會成員間的彼此協助，大大降低了環境鄰避設施風險管理的難度；同時，本模式全面、透明化的監督，也拓寬了公眾參與的渠道，使公眾能及時參與項目的各個階段，并使其在參與期間“有事可做”，彌補現有工程項目公眾參與制度的不足等。

4 結語

本文探討了公眾參與環境鄰避設施風險管理模式，在優先注重公眾相關利益的前提下，將公眾參與涵蓋近環境鄰避設施各個項目階段。公眾作為一個龐大的社會群體，要充分發揮其不同角色職能——“專家”、“設施選址附近的居民”、“NGO”和“媒體”的作用。同時，政府需組織公眾進行相關專業上的學習、培訓，以提高公眾參與風險管理的能力。此外，需注重細致地溝通及交流途徑，通過構建互助委員會及相關細胞小組，使公眾、政府和企業保持密切聯系，加強彼此間的交流，預見性地規避社會矛盾。

鄰避現象是一種自利的意識形態，很難進行理性的說服，最關鍵的還是得益于公眾參與性[47]。本文經文獻回顧公眾參與、公眾參與環境鄰避設施風險管理的現狀，探討了公眾參與環境鄰避設施風險管理模式，該模式加強了政府、公眾及企業的緊密聯系，提高了公眾的參與度，對公眾更有效地參與環境鄰避設施管理，發揮公眾的作用具有一定的指導意義。