事前績效評估管理探析

●吳 晶 杜艷瑞

一、事前績效評估的內涵及意義

事前績效評估指根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報書等內容，運用科學、合理的評估方法，對預算申報項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行客觀、公正地評估。

事前績效評估是績效目標管理的拓展與深化，其在績效目標審核的基礎上，擴大了參與主體、拓展了論證與評估的方式方法、細化了審核內容，進而增強了事前績效管理的科學性與客觀性。同時，事前評估與事中跟蹤、事后評價相銜接，完善了全過程預算績效管理。而相對于事后評價，事前評估是在預算申報階段進行的評估，評價環節的前移，更利于從源頭上把好資金分配關，優化財政資源配置、提高預算管理水平、提升公共服務質量，有利于推進“責任政府”和“效率型政府”建設。

二、事前績效評估思路及要點

根據評價對象的不同，當前主要開展項目支出事前績效評估和政策事前績效評估兩類。

（一）項目事前績效評估

項目事前績效評估應圍繞項目實施的必要性、可行性和績效性開展。

項目實施必要性解決項目是否應設立的問題。一般從項目設立依據是否充分，是否存在客觀需求，實施后是否能夠解決當前需求缺口，項目是否屬于公共財政支持范圍，是否在部門之間或者與其余部門重復立項等方面進行分析。

項目實施可行性回應項目是否存在執行及效益發揮的風險。從項目是否按照規定程序申請設立，實施方案是否完整，進度控制、質量控制、風險控制措施是否有效，采購管理是否健全，人員安排是否合理到位，資金支持方式和各級財政配套資金管理方面是否存在風險、是否有相應的保障措施，項目后續運行及成效發揮是否得到有效保障等方面進行分析。

項目實施績效性回應項目投入是否合理。從項目投入是否經濟、是否有其他更有效的替代實施方式，項目戰略目標、總體目標、階段性目標是否相關、合理與科學，項目預算編制是否科學合理且與績效目標相關聯等方面進行分析。（見圖1）

（二）政策事前績效評估

圖1 項目事前績效評估思路

財政專項政策事前績效評估圍繞政策決策、政策落實、政策（預期）績效三部分開展。

政策決策旨在解決政策要不要設立的問題。一般從政策是否必要、設立是否合規、政策目標是否合理、資金投入是否經濟等方面進行分析。

政策落實意在回應政策實施方案是否可行的問題。一般從規劃落實是否科學、管理制度是否健全、過程控制是否具有計劃性等方面進行分析。

政策 （預期）績效主要從預期績效是否可達成，是否對經濟社會發展帶來直接或間接影響，是否具有可持續性及普惠性等方面進行分析，以整體反映政策實施必要性及政策公平性等問題。

圖2 政策事前績效評估思路

三、事前評估模式分析

事前績效評估、立項評審、預算評審、投資評審和投資審批作為當前預算編審階段管理的幾種常見模式，在評估對象和內容方面各有側重點。

評價對象方面，事前績效評估一般以擬列入預算的民生類、城市管理服務和城市建設類等社會關注度較高、金額較大的項目及重大政策為重點；立項評審主要對象是部門新增項目、重點項目或者需專業部門審核確定的項目；預算評審大部分針對未實行定額標準化管理、涉及資金量較大的項目；投資評審和投資審批對象一般是財政性投融資項目。

評價內容方面，事前績效評估、立項評審通過定性和定量相結合的方式評估項目是否必要可行，是否符合立項支持的條件，預算安排是否合理，同時給予具體預算調整建議金額；預算評審一般是對項目各項預算內容進行定量評審，明確項目預算的具體支持規模；投資評審包括對財政投資建設項目的工程概算、預算和竣工決（結）算的審核；投資審批主要內容是政府有關部門對需要管理監督的項目進行立項審批的制度，進一步明確項目是否設立及需控制的資金規模。

從評價介入階段來看，事前績效評估、立項評審、預算評審、投資審批均在項目預算編審階段進行。其中：事前績效評估、立項評審除需確定預算安排外，另需先確定項目是否進行立項支持，若項目不予立項支持，則該項目立項不成立，預算不予安排；若確定給予項目立項支持，則繼續確定預算安排。即從評價目的來看，事前績效評估、立項評審包含了預算審核的內容。相較于預算評審，投資審批為政府投資項目必須的報批手續，由相關部門發文明確項目實施內容及資金控制規模，具有較強的效力，后期若涉及內容及資金變更，項目單位需走變更程序說明，否則為不合規。投資審批一般包括項建書審批、可研報告審批、初步設計及概算審批。投資評審包含預算編制、預算執行、決算全過程。其中投資評審中預算編制環節的結果直接應用于投資審批。

表1 事前評估各類模式差異性分析

當前事前評估各類模式雖然各自有側重點，但已在逐漸融合，目的都是以績效為導向為預算管理提供參考依據，提高財政資金編制的科學、合理性。整體而言，事前評估應以項目擬解決問題為抓手，梳理清晰項目實施的內容及流程，將績效理念貫穿整個流程，回應為什么做、做什么、做到什么程度、怎么做。完整的事前評估一方面需回應項目是否應該設立，另一方面對于項目的實施風險、資金投入方式金額、實施績效等也應給予對應結論或建議，并直接應用服務于預算編制。預算部門（單位）或財政部門在實際過程中，結合相關規定及自身需求可有所側重。

圖3 “目標-成本-預算”路徑圖

四、事前績效評估指導預算編審的路徑

事前績效評估的目的之一是以績效為導向判斷明確預算投入是否合理，為預算申報和審核提供參考依據，從而深化預算與績效一體化。但當前我國長期存在績效管理和預算管理“兩張皮”的問題，預算單位申報的績效目標和預算不匹配，有些單位或無設立績效目標。預算單位在編制預算時通常按照“人員-職能-經費”這一模式進行，即根據人員狀況確定政府履行職能的程度，再依據上述設置的職能需要確定相應的預算，極容易產生“因人設事”的問題。績效理念的融入，強調“費隨事轉”，按照“公共服務目標-公共服務內容-公共服務成本-預算”安排預算，切實將績效嵌入預算管理，實現預算和績效管理一體化。

基于這一理念，通過事前績效評估完善預算編審的整體思路建議如下：首先，梳理清楚項目實施目的，據此需開展的相關工作內容及對應實施規模（數量），預算編制的明細結構及標準依據；其次，結合支出標準、往年執行完成情況等對應判斷其標準的合理性，并給予對應的調整意見及建議。

據此思路，預算單位在進行預算編制時，也可遵循“目標-產出（活動）-投入（成本）-預算”的路徑。基于目標，將目標分解為實現目標的若干具體活動，核算每項活動所需投入的人力、物力數量，結合預算支出標準體系，形成實現目標所需成本，從而編制預算。“目標-成本-預算”的路徑詳見圖3。

績效指導預算編審，一方面可以督促項目單位加強其主體責任意識，促使其事先制定有關的工作計劃，依據政府職能和履職目標制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算，預算體現了公共服務的提供成本；另一方面明確了實施項目的產出和結果目標，明確了單位的責任，對單位事后問責創造了條件，更加體現了預算約束力。

績效目標作為事前評估及預算編制的前提和基礎，提升績效目標本身的合理性至關重要，需要通過專業的指標庫建設形成支撐。同時單位也需加強預算支出標準體系建立，明確相關單價成本，更好地指導和支撐預算的編制。此外，單位還需要通過項目庫建立，將中長期規劃確定的工作任務、重大改革和重要政策，及時轉化為預算項目，納入項目庫進行動態管理，完善項目儲備，加強立項及預算編審的審慎性。在項目庫中，單位可隨時申報項目及其績效目標，并進行動態管理，大大減輕項目集中在預算編審階段編報和審核的壓力，讓財務部門可以有較為充裕的時間組織開展更加專業、細致的項目評審論證工作，實現項目事前績效評估對預算編制的指導作用。■