營養導向型的中國食物安全新愿景及政策建議

陳志鋼，畢潔穎，聶鳳英，方向明，樊勝根

營養導向型的中國食物安全新愿景及政策建議

陳志鋼1,2，畢潔穎3，聶鳳英3，方向明4，樊勝根2

（1浙江大學中國農村發展研究院，杭州 310058；2國際食物政策研究所，北京 100081；3中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081；4中國農業大學經濟管理學院，北京 100083）

經過40年顯著的經濟增長和發展，中國當前的目標是保持經濟中高速增長，在提高可持續性和公平的基礎上，更好地連接經濟與市場，讓市場決定最優的生產水平，農業在這一過程中將發揮重要作用。在健康中國2030、國民營養計劃（2017—2030）以及鄉村振興戰略等中長期戰略推動下，政府及學術界對營養問題的關注持續提升，農業與營養的聯系逐步增強，但“農業-食物安全-營養”的有機融合與銜接還尚未形成。在中國經濟轉型過程中，農業和食品行業將發揮至關重要的作用，由中國食物安全戰略決定的國民食物營養與健康狀況不僅影響中國的國民身體素質，還將在一定程度上影響中國能否順利轉變發展方式、能否成功跨越“中等收入陷阱”。因此，新的發展階段，中國需要新的食物安全戰略提升國民營養水平，并采取系列政策措施加強農業與食物安全和營養的聯系。論文基于國際經驗的食物安全戰略發展思路，梳理中國食物安全面臨的新舊挑戰，提出食物安全新愿景以及相應政策建議，為營養導向型農業發展的頂層設計提供決策支持。中國食物安全面臨的挑戰諸多，與食物安全與營養高度相關的挑戰主要表現為：耕地資源不足與退化、水資源緊缺與污染、氣候變化與極端天氣影響等自然資源和環境壓力，農業生產補貼提高帶來的財政支出壓力，膳食能量攝入不足、微量元素缺乏以及膳食能量和營養攝入過剩的營養不良“三重負擔”，食品安全問題以及食物損失與浪費問題。因此中國在經濟從注重數量增長轉向側重質量增長的深化過程中，將更加重視結構調整和制度及技術創新，這意味著農業需要生產高價值、營養和安全的食物，更高效地使用水、土地和能源，保護環境和促進平等，因而需要中國食物安全戰略頂層設計上的系列轉變。據此，本文提出了營養導向型的中國食物安全的新愿景，即將營養指標作為中國食物安全戰略的發展目標，到2025年消除饑餓和營養不足，并有效降低食品安全風險和超重率以及肥胖率。為此需要以關鍵領域的重大改革為基礎，改進營養治理、通過市場信號傳遞營養導向、推動營養目標的農業生產、建立更安全的食品價值鏈、以政策創新促進可持續的營養飲食、加強營養教育并開展循證發展支持營養導向的食物安全新戰略的實施。

營養導向；食物安全；三重負擔；營養立法；食品價值鏈；營養教育

食物安全是指所有人在任何時候都能在社會物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食物以滿足其健康而積極生活的膳食需要[1]，包括食物的供給能力、可獲得性、利用條件、食物消費與營養、食物安全脆弱性等方面，在全球、國家、家庭及個人層面關注重點也不同。營養安全側重家庭及個人的食物消費以及人體的食物利用[2]，隨著食物安全狀況的不斷改善以及營養問題的顯現，食物安全的概念不斷演變，2009年世界糧食安全委員會開始采用“食物安全與營養”的概念，并突出對營養的關注。營養是人類維持生命、生長發育和健康的重要物質基礎，國民營養事關國民素質提高和經濟社會發展[3]。科學有效的食物與營養政策，是促進食物產業健康發展和國民健康的有利保障[4]。自20世紀90年代以來，中國的食物安全與營養政策由零散到系統，并逐步規范、科學、全面，關注目標也從食物供給數量向食物供給種類和質量、食品安全、營養和健康演變[5-6]。2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上發表的重要講話，提出“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，10月25日中共中央、國務院印發并實施《“健康中國2030”規劃綱要》，指出“工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病譜變化、生態環境及生活方式變化等，也給維護和促進健康帶來一系列新的挑戰……需要從國家戰略層面統籌解決關系健康的重大和長遠問題”。并指出要“突出解決好婦女兒童、老年人、殘疾人、流動人口、低收入人群等重點人群的健康問題”。為貫徹落實《“健康中國2030”規劃綱要》，提高國民營養健康水平，2017年國務院辦公廳印發《國民營養計劃（2017—2030年）》，提出“以改革創新驅動營養型農業、食品加工業和餐飲業轉型升級，豐富營養健康產品供給，促進營養健康與產業發展融合。”

近年來，關于農業、食物安全與營養聯系的研究逐漸增多。雖然在政策設計和制定上關于農業、食物安全與營養的政策措施相對獨立，實際上農業與食物安全和營養密切相連。農業不僅生產農作物和牲畜等農產品作為人類熱量和必需營養素的主要來源，保障人體的營養需求，還是經濟發展的重要推動力。比如一些食物能提供豐富的膳食纖維改善飲食的多樣性[7]，中國歷來被認為是國際多樣化飲食的中心[8]，但受到土地利用以及一些主糧作物雜交品種的影響，農業生物多樣性受到影響[9]。另一方面，與農業相關的營養不足也會導致人力資本及勞動生產率的損失，影響經濟發展[10]。目前中國的食物安全戰略仍主要集中在提高農業產出促進經濟增長和養活全部人口，產出導向的食物安全戰略有效促進了食物生產尤其是高產的主糧作物生產，但對營養的關注非常有限。很多研究表明健康飲食所需要的多樣化和有營養作物的供給和可獲得性被忽視，農業發展應該考慮如何將農業產出轉化為良好的營養和更好的健康目標[11-13]。實際上，《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》已經指出“我國食物生產還不能適應營養需求，居民營養不足與過剩并存，營養與健康知識缺乏，必須引起高度重視。”《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》也提出提升農業發展質量，“堅持質量興農、綠色興農，以農業供給側結構性改革為主線，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。”

改革開放以來，中國經濟有了長期的穩步快速發展，經濟結構逐步轉型，但經濟增速自2011年以來持續下滑。面對國內經濟增長放緩和全球經濟不穩定，中國需要調整未來增長和發展的潛力。目前，政府經濟工作的重點不僅是要保持經濟中高速增長，同時也要更加可持續和公平地增長，通過供給側改革更好地連接中國的經濟與市場，讓市場決定生產的最優水平，讓供給滿足需求。同時，在中國的經濟轉型過程中，對低收入居民健康與營養投資不足將阻礙其人力資本積累，使他們難以適應這種轉型，并面臨失業、社會疏離感增強等問題的困擾，這種現象容易引發社會矛盾，并拖累經濟發展。長期營養不良也會對弱勢人群的健康與教育狀況產生負面影響，這是滋生不平等現象的根源，并將擴大不平等。貧困人口的營養與健康問題從一定程度上將影響中國能否順利轉變發展方式、能否成功跨越“中等收入陷阱”。在中國經濟轉型過程中，農業和食品行業將發揮至關重要的作用[14]。新的發展階段，中國需要新的食物安全戰略提升國民營養水平并采取系列政策措施加強農業與食物安全和營養的聯系。

本文旨在梳理中國食物安全面臨的新舊挑戰，指出在中國經濟從注重數量增長轉向側重質量增長的深化過程中，基于國際經驗的食物安全戰略發展思路，提出食物安全新愿景以及相應政策建議，為營養導向型農業發展的頂層設計提供決策支持。

1 中國食物安全面臨的挑戰

隨著中國經濟的快速增長，中國的食物安全正面臨著一系列新的挑戰。一方面，城鎮化的快速發展和中等收入階層的出現使得對更有營養和富含蛋白質食品的需求與日俱增；另一方面，食物安全也受到供給因素（如氣候變化、水資源短缺、土壤退化和其他環境壓力等）、地區不平衡和外部貿易環境等的制約。陳萌山認為，中國農業和食物生產發展正在向滿足城鄉居民營養健康需求轉變，這一轉變面臨著諸多挑戰和矛盾，主要體現在“三個不平衡和兩個不協調”，即食物生產供給與消費需求之間不平衡，食物消費和營養素攝入結構不平衡，城鎮與鄉村之間營養狀況發展不平衡；食物需求增長和生態環境制約不協調，以及生產加工技術體系與營養健康導向不協調[4]。同時，在不斷擴大開放、貿易自由化的國際背景下，中國糧食安全面臨的國際競爭壓力也日益突出，但基于食物進口對緩解國內資源環境壓力的考慮，同時權衡進口增加對國內食物生產影響以及產業競爭力和農民收入的間接影響，中國食物安全面臨的國際形勢也日益嚴峻。本文主要從新的食物安全發展戰略面臨的宏觀條件角度梳理中國農業發展面臨的傳統自然資源和環境壓力、農業補貼壓力以及新的營養不良和食品安全問題等壓力，從而揭示未來食物安全的發展思路。

1.1 來自自然資源和環境的壓力日益增長

在當今中國，農業生產越來越受到自然資源貧乏的限制。中國的人均耕地面積僅為0.08 hm2，不到全球平均人均耕地面積（0.2 hm2）的一半[14]。同時，隨著環境污染日益嚴重以及土地資源競爭的日益激烈，工業化和城市化對農業用地的擠占也日益明顯，這些可能會威脅到國內農業生產。同時，中國農業發展也面臨著水資源的壓力。2013年中國農業用水量占總用水量的64.6%，但中國的人均可再生淡水資源僅占全球平均水平的約1/3[15]。如果中國用水趨勢不改變，在2030年中國將面臨25%的水供應缺口[16]。另一方面，中國有40%的耕地正在逐步退化，包括土地流失、肥力下降、酸化和污染[17]。農業產量提高的同時，中國的自然環境和生態也付出了慘痛的代價[18]。數據顯示，中國每公頃耕地的肥料施用量是全球平均水平的3倍[15]，這使湖泊富營養化、地下水營養化、土壤酸化的風險增加[19]。此外，從1978年至今，中國化肥消費量增加了3倍，而在同一時期美國增加了20%，韓國下降了25%，但是美國、韓國仍然表現出谷物產量的上升趨勢[20]。

此外，氣候和人口的變化將進一步加大自然資源匱乏帶來的挑戰。在中國，農業經濟活動非常容易受到氣候變化的影響，包括氣溫上升，降雨的空間變異，愈加頻繁和強烈的極端天氣[21-22]等。最近的研究表明氣候變化通過改變作物產量對中國農業有著顯著的影響，但影響的方向和幅度很大程度上取決于作物的適應能力以及對大氣中CO2的“肥料效應”[23]。同時，農作物產量的變化預計也會對農作物價格和貿易流通產生影響。隨著中國城市化進程加快和人口持續增長，人們對自然資源的需求也不斷增長，人們需要更多更好的食物——從單一農作物產品向更多元化、更高質量的飲食發展，這就包括更多加工的富含蛋白質的（肉類產品）以及多元的（水果和蔬菜）食物[24]，這也可能對環境產生負面影響——消耗更多的本已有限的能源和水資源而不是植物性食物[25]。

1.2 政府對農業生產補貼的財政壓力增大

中國自20世紀80年代以來的快速經濟增長得益于對小農的農業政策激勵及農村發展。自此，中國農業生產率顯著提高。農業在中國經濟轉型時期繼續發揮重要作用，農業增加值約占GDP的9%，為31%的人口提供了就業[15]。但是，中國的農業生產仍以小農為主，在可預見的未來，小農仍將是農業生產主要主體[26-27]。

過去十幾年中，在實現農業現代化、縮小城鄉差距、保證食物安全及糧食自給率3個相互關聯的目標下，中國對農業生產的支持顯著提高[28]。實際上，中國對農業的資金支持在1995—1997年及2012—2014年間以年均22%的速度增加[29]。中國對惠農措施的資金支出占GDP的比重也在上漲，從1995—1997年的1.4%提高到2012—2014年的3.2%，而同期OECD國家對農業支持的資金支出在GDP中的占比持續下降。

中國農業支持政策的目的是提高農民收入，通過保持國內高價格保障糧食自給率。但是，最低收購價格、目標價格及臨時收儲等市場干預手段可能向國內外生產者傳遞了相反的市場信號[29-30]。同時，中國加入世界貿易組織后市場日益開放，國內農產品的高價格為農產品進口提供了一個極具吸引力的市場，農產品的進口量不斷增長。由此也產生了矛盾，中國一方面進口農產品，另一方面，政府以高價格購買國內農產品并進行儲備。進口增加與政府儲備共存導致資源分配的效率低下，從而造成經濟損失[31-32]。

這一政策環境類似于20世紀60年代到90年代初歐盟共同農業政策（CAP）對市場的干預，當時歐盟對許多農產品設定了最低價格，在市場價格低于設定價格時，由政府購買市場剩余的農產品。隨之而來的剩余農產品的高額管理成本及國內外市場扭曲使得歐盟逐步放棄市場干預的農業支持政策，轉向帶有環境、動物福利及社會管制等方面條件的直接補貼，比如解決生物多樣性喪失、作物單一及碳封存等綠化行動的補貼[33]。

1.3 營養不良“三重負擔”

過去40年，中國人口在食物安全和營養狀況方面的情況得到顯著改善。然而，營養不良的“三重負擔”仍然存在，包括膳食能量攝入不足（能量不足）、微量元素缺乏（隱性饑餓）以及膳食能量和營養攝入過剩（超重和肥胖）。從1990年到2015年，中國減少的饑餓人口比例和數量比千年發展目標和世界糧食首腦會議確定的目標高出50%。事實上，自1990年起，中國營養不良改善人口占到了全世界營養不良改善人口的75%[34]。FAO估計，在2014—2016年間，中國仍有1.338億人口營養不良，相較于1990—1992年的2.89億減少了53.7%。同期，中國營養不良人口占總人口的比例也顯著下降，從23.9%下降到了9.3%。雖然成就矚目，但不可否認的是，中國擁有的營養不良人口數量仍居世界第二，僅次于印度。

饑餓只是中國復雜的食物安全和營養問題的一部分。利用營養評價指標，還包括微量元素缺乏（例如維生素A、鐵、鋅、鈣等），發育遲緩（身高年齡比），營養過剩（體重身高比）和體重過輕（體重年齡比）等。中國在減少國民營養不良人口方面取得了重大進展，從1990到2010年，中國5歲以下兒童發育不良和體重不足的比例已經從32.3%下降到9.4%[35]。然而，中國營養不良發生率在人口分布上存在差異，例如在1989—2006年間，城市兒童發育遲緩或體重過輕的發生率相較于農村兒童要低40%[36]。

與此同時，由于攝入過多的脂肪、熱量、糖分和久坐的生活方式，超重和肥胖率一直在上升。研究表明， 2014年34.4%的中國成年人超重或肥胖，而2010年該數據為30.1%[35]。如果缺乏有效的預防措施，超重和肥胖發生率上升將導致慢性病增加和醫療費用增長，據IFPRI全球營養報告估計，中國糖尿病患者每年因患病損失16.3%的收入。中國成人高血壓患病率在2012年已超過25%，尤其是60歲以上城市老年人高血壓患病率在2010—2012年高達60.6%，農村也達到57%。高血壓、糖尿病以及其他心血管疾病的醫療費用約占中國GDP的4%，如果不采取任何干預措施，這一數字在2025年可能會增加一倍。預計2025年超重或肥胖人口將消耗中國9%的國內生產總值[37]。而國家九五攻關課題和兒童營養改善課題研究發現，以膳食營養干預為主的高血壓的社區綜合防治每投入1元，節約心腦血管治療費用8.59元；營養不良改善項目每投入1元，節省健康開支6元。

1.4 食品安全問題令人擔憂

近年來，盡管中國政府為食品安全付出不斷努力，但食品安全事故仍時有發生。工業擴張、現代化、以及工業化和農業活動集聚可以通過多種方式威脅人類健康。2014年，中國約有19.4%的可耕種土地受到污染，鎘、鎳、砷是位居前列的污染物[38]。另外，由于在食物生產、加工和貯藏過程中的不當行為，國內食品供應安全逐漸成為迫在眉睫的問題。愈加密集的農業活動帶來了滋生并傳播與農業和食物相關疾病的隱患，包括動物性傳染病（例如高致病性禽流感）和食物性傳染疾病。愈加普遍的高度密集型動物飼養方式提高了畜禽疾病（有些可以傳播給人類）的發生率，新的耐抗生素疾病以及動物廢物污染都對畜禽和人類健康構成了威脅。

另外，中國人口的城鎮化也對食品安全帶來了挑戰。盡管多數食物在當地生產和消費，仍有大量食物需經長距離運輸跨越不同區域到達市中心，從而增加了受污染的風險。這些因素都是中國農業生產中發生食品安全事故進而影響公眾健康并打擊消費者信心的原因。

這其中，中國與其他國際食品生產者的技術差距尤其是生物技術和綜合作物管理上的差距顯著。由于缺乏人力資本、設備和資金支持，加之高成本和技術推廣服務不足導致先進技術的應用程度低，影響了中國食品生產的創新能力。雖然中國農業研發領域的公共投資近年來迅速增長，但農業研發強度在2015年僅為0.63%，仍低于FAO推薦的1%的水平[6]。

1.5 食物損失與浪費不容忽視

據聯合國糧農組織測算，全世界每年約有1/3的糧食被浪費，浪費的糧食數量達13億噸[39]。若這些糧食中有1/4能夠得以保留，就足以養活全世界目前約為9億的饑餓人口[40]。中國并未發布權威的關于食物浪費方面的數據，一些學者通過估算、調查等方式測量了中國的食物浪費量。許世衛[41]估計，中國所有方面的食物損失和浪費，每年大約損失浪費糧食6 192萬t、水果2 195.7萬t、蔬菜25 362.9萬t、肉類1 212.1萬t、水產品824.4萬t，占產量的比例分別為12.9%、28.6%、47.5%、17.4%和17.5%[42]。由于我國居民食物消費由在家消費逐漸轉向在外消費，在外就餐食物浪費的比例明顯提高，在餐飲業食物浪費現象尤為嚴重。中國科學院地理科學與資源研究所與世界自然基金會數據顯示，僅2015年我國城市餐飲食物浪費總量約為1 800 t，相當于國家糧食產量的3%，浪費糧食的價值高達2 000億元人民幣[43]。

發達國家的浪費主要在消費階段，而發展中國家的食物浪費主要是由于技術落后，食物在生產、加工、運輸和保存過程中遭到損失或流失嚴重[40]。由于設施簡陋、方法原始、工藝落后，中國農產品產后損失驚人，每年糧食產后損失量達250億kg，損失率超過8%，而蔬菜損失率則超過20%，遠高于發達國家平均損失率[44]。

食物浪費也帶來巨大的資源和環境損失。成升魁等[45]提出在中國快速城鎮化的背景下，餐飲業的食物浪費對資源環境的負面影響會加劇，那些浪費掉的食物不僅會導致資源環境代價（前效應），還會在進入城市環境系統后引發新的環境、食物安全問題，甚至影響居民健康（后效應）。LIU等[36]估算中國因食物損失與浪費帶來的水損失量約為（1 350±600）億m3，耕地損失（2 600±1 100）萬hm2。減少食物浪費能夠在很大程度上緩解國內耕地資源、水資源緊張問題[42-43,46]。

中國自然資源與環境所面臨的挑戰日益突顯，若要充分利用農業潛力為國家食物安全和經濟發展做出積極貢獻，以小農為主導的農業和食物體系就必須更注重效率和市場化，中國政府愈加意識到目前的農業支持政策已經導致了生產過剩、國內價格上漲甚至高于國際水平、儲備過剩和環境退化等各種問題。因此，未來農業發展必須要更加有效、全面、營養、健康及環保，尤其是在供給側結構性改革的思路下，使供給與需求相適應，比如中國的農業支持政策需要考慮中國人口目前的營養狀況。更具體地說，傳統的農業支持政策注重提高水稻、小麥等主糧產量，但是這些作物卻包含較少的營養成分，由于具有較高營養屬性的蔬菜、水果和豆類等農作物的生產缺乏相關農業政策支持，農民缺少動力去生產更多更有營養的農作物。未來的農業發展戰略和政策措施應充分考慮目前農業發展面臨的挑戰以及各種挑戰之間的協調。

2 建立營養導向型的中國食物安全新愿景勢在必行

2.1 中國食物安全政策的演變

中國政府針對不同時期的食物安全形勢采取了一系列食物與營養政策，并逐步形成食物安全戰略。1953年，中共中央實行糧食“統購統銷”，這一政策取消了原有的農業產品自由市場，初期有穩定糧價和保障供應的作用，20世紀70年代商品短缺時期，采取副食憑票憑證供應，保障人民基本食物和營養需求，80年代改革之后，這些政策逐步被取消。隨著食物生產和供給形勢的變化，為了規范和指導中國食物生產與食物消費協調發展，提高人民食物消費水平，改善國民膳食營養結構，引導居民科學合理的膳食消費模式，1993年國務院通過《九十年代中國食物結構改革與發展綱要》。此后，隨著國民經濟的迅速發展，中國食品生產以及人群的營養與健康狀況有了較大的改善，但居民營養不良問題突出，開始顯現營養過剩或不均衡問題。1997年國務院印發《中國營養改善行動計劃》，提出“通過保障食物供給，落實適宜的干預措施，減少饑餓和食物不足，降低熱能—蛋白質營養不良的發生率，預防、控制和消除微量營養素缺乏癥；通過正確引導食物消費，優化膳食模式，促進健康的生活方式，全面改善居民的營養狀況，預防與營養有關的慢性病”的總目標。此后，全民營養狀況得到全面改善，中國食物與營養進入了一個新的發展階段。2001年國務院印發的《中國食物與營養發展綱要（2001—2010年）》提出的首要目標是保障合理的營養攝入量，并提出降低營養不良性疾病發病率。隨著食物與營養環境有了新的變化，出現了食物生產不能適應營養需求、居民營養不足與過剩并存、營養與健康知識缺乏等問題。2014年國務院印發《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》，此后的“健康中國2030”更是將健康與營養提升到國家發展戰略的高度。《國民營養計劃（2017—2030年）》更是貫徹落實《“健康中國2030”規劃綱要》的重要舉措，是提高國民營養健康水平的全方位頂層設計[4]。

2.2 建立營養導向型的中國食物安全新愿景

在良好的政策背景導向下，中國需要針對目前的宏觀經濟社會發展條件以及食物安全面臨的挑戰，探索準確反映市場供求動態的可持續發展方式保持經濟中高速增長，并發揮農業在其中的積極作用[47]。由于農業是勞動密集型產業，就增加家庭消費而言，農業比制造業和房地產業更加直接，能夠對消費和經濟活動產生更大的、更可持續的溢出效應。同時，中國經濟的增長速度正在放緩，這將極大影響政府在支持農業和食物體系發展上的政策選擇。

黨的十九大報告明確了中國未來30年發展的“兩階段”目標，并提出“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上……人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，這一目標為中國未來食物需求及消費趨勢判斷提供了依據，“堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現供需動態平衡”為食物安全的供給側結構性改革提供了基本思路。2018年中央“一號文件”提出“實施鄉村振興戰略”，并提出“農業農村優先發展”，為農業產業發展提供了良好的政策支持環境。

在這一戰略機遇下，中國食物安全也需要戰略創新，將食物安全發展的目標與人民日益增長的食物消費與營養需要相一致，將“以營養改善為目標的食物體系發展”作為鄉村振興戰略的重要內容之一。食物體系包括營養與健康的食物消費、市場活力、政策環境、生產及資源效率、環境可持續性與氣候適應性、社會可持續性等六個方面[48]，而營養與健康則是食物體系的核心內容和產出目標。聯合國大會于2015年通過的可持續發展目標（SDGs）提出到2030年消除饑餓和一切形式的營養不良，并制定了“零饑餓挑戰”目標，國際食物政策研究所于2015年提出了旨在2025年前消除饑餓和營養不良的2025協定，均以營養指標作為食物安全與營養的核心指標。中國于2014年印發的《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》對到2020年的營養性疾病提出了具體控制目標即“到2020年，全國5歲以下兒童生長遲緩率控制在7%以下；全人群貧血率控制在10%以下，其中，孕產婦貧血率控制在17%以下，老年人貧血率控制在15%以下，5歲以下兒童貧血率控制在12%以下；居民超重、肥胖和血脂異常率的增長速度明顯下降”。2016年印發的《“健康中國2030”規劃綱要》對到2030年的健康水平尤其是嬰幼兒死亡率、5歲以下兒童死亡率、孕產婦死亡率等提出了具體目標。2017年印發的《國民營養計劃（2017—2030）》將2020年老年人貧血率控制目標進一步下調至10%，并提出到2030年5歲以下兒童貧血率和孕婦貧血率控制在10%以下，5歲兒童生長遲緩率下降至5%以下。

基于國際社會明確的將營養與健康作為食物安全目標的經驗，本文提出中國未來的食物安全新愿景也應以明確的營養目標為導向。參考國際標準及中國的營養改善相關目標，本文提出中國的營養導向型食物安全新愿景為：將營養指標作為中國食物安全戰略的發展目標，到2025年，消除饑餓和營養不足現象，降低食品安全風險和超重/肥胖率。具體目標為：營養不足發生率低于5%；5歲以下兒童發育遲緩率低于6%；所有食物系統得到可持續發展；小農戶生產力和收入提高；以及食物損失和浪費顯著減少。同時，倡導營養立法以保障營養工作的改善，并建立營養導向的食物安全戰略。需要指出的是，本文提出的營養導向型的食物安全仍在廣義的食物安全框架下，在發展目標上突出營養導向和結果，與食物營養學中宏觀營養研究、營養結構與平衡以及微觀營養素代謝等不同。

3 建立營養導向型的中國食物安全愿景的政策建議

若設計并執行適當政策措施和策略，中國能以更低成本和更快速度實現到2025年消除饑餓和營養不足的目標。本文探索提出完成該目標的五個政策選擇。

3.1 建立營養導向的食物安全戰略

采取科學的營養與健康信息收集、評價方法，掌握居民的營養問題及變化趨勢；系統開展食物生產、消費、營養健康與經濟關系、疾病負擔等研究，把農業和營養政策相對接, 為國家大政方針提供依據，研究制定并建立營養導向的食物安全戰略，組織實施國家干預行動，為重點人群提供必要、公平的營養健康發展權益。

為此，需要改進營養治理，亟待厘清權責，建立有效協同體系。目前，農業與營養部門的職能整合未突破原有的權責配置基礎，新的協同體系比如由農業農村部主導，農業、食物、營養、衛生、經濟、貿易多部門組成的國家食物與營養咨詢委員會各方的職責不分明。自上而下的縱向治理仍然是營養治理的薄弱環節，同時營養健康領域基層隊伍力量薄弱、用于營養健康的投入不足、國家層面營養政策的落實過程存在問題，營養項目缺乏連續性，未能統籌城鄉以及不同地區和人群的特殊需求。這些突出問題都需要在營養導向的食物安全戰略中有明確的機制設計和政策保障。

3.2 通過市場信號傳遞營養導向

2019年中央一號文件對“完善農業支持保護制度”做出具體部署，提出強化高質量綠色發展導向，加快構建新型農業支持保護政策體系。逐步形成了以農業投入、價格支持、農業補貼、金融服務等為重點，以保障國家糧食安全、促進農民增收和生態環境改善為目標，強化綠色生態導向，創新完善政策工具和手段，擴大“綠箱”政策實施范圍和規模，適合我國國情的新型農業支持保護政策體系。新型農業支持保護政策體系政策目標應更加多元，在保障國家糧食安全、強化農民收入支持、推動農業綠色發展的多元目標基礎上納入營養目標，比如農業支持政策應當與經濟社會發展階段相適應，反映對環境和健康的關注，通過資源定價等方式提高資源利用效率，內化農業生產的社會和環境成本，并逐步消除鼓勵過度使用農業投入的政策。具體來說，中國需要消除扭曲性補貼，使得農業生產和消費更加多樣化，將更加營養的食物如豆類、蔬菜、水果、乳制品等囊括進來，并利用市場信號加以引導。政策支持保護的范圍也需要從農業生產環節向產前、產中和產后環節延伸，形成包括價格支持、農業投入、直接補貼、災害救助、金融保險等在內的政策體系[49]。比如，將扭曲市場價格的農業支持政策與農產品價格脫鉤，將價格支持和投入補貼轉化成收入支持機制。借鑒歐盟和美國農業法案的做法，避免高昂的與生產相關的補貼同時注重環境保護，并通過收入補貼促進農民靈活的種植決策。印度的研究表明，農業發展初期價格支持和投入補貼政策在促進農業發展和減少貧困方面作用顯著，但長期來看成本較高，尤其是與農業研發、教育等公共投入相比回報率相對較低。

3.3 推動營養目標的農業生產

推動營養目標導向的農業生產是營養導向型農業的關鍵。首先，需要調整農業發展的目標，應以營養為目標而非糧食或食物自給率。中國農村勞動力相對于土地來講更為豐富，勞動密集型產業相對具有優勢，因此中國應通過出口更多的勞動密集型農產品，如水果、蔬菜、水產品等，同時適度進口土地和水資源密集型產品，如谷物和油料，進行品種余缺調節。中國未來食品供應的主要挑戰之一是對飼料和食用油的需求，亞洲、非洲一些國家有種植這些作物的潛力，而且比中國成本更低，因此可以通過各種南南合作渠道轉移中國的先進技術和向亞洲、非洲等國家投資來實現這一目標。同時，適當進口可以幫助中國填補國內空缺并且在減少負面影響的同時高效、持續地保障糧食安全，但需要注意糧食進口對其他發展中國家和國內糧食生產能力及國際糧價波動的影響。第二，鼓勵營養導向的農業技術創新，采用新的生物技術和作物綜合管理技術提高農業生產率，尤其是精準農業、免耕技術、滴灌技術、病蟲害防治技術，并提高農技推廣能力從而改善農業生產系統。第三，將營養目標納入到整個價值鏈中，推動營養驅動的前沿技術研發，比如主糧作物的營養強化可以通過育種、生物強化等實現。第四，減少食物損失。從收獲和產后存儲、加工、運輸、零售環節減少損失，尤其是增強私營部門在冷鏈物流和儲存方面的創新和投入。

3.4 建立更安全的食品價值鏈

應對食品安全問題需要采用全價值鏈理念，“從種子到餐桌”，建立包容性的食品價值鏈。首先，需要加強制度框架約束來保障食品安全，并提升價值鏈中各環節利益相關者滿足食品安全的能力。第二，建立風險監測和檢測體系，強化食品安全教育和培訓，提高大眾的食品安全意識，并提高食品安全信息透明度。第三，優化小農生產，在供應鏈上游，發展有效的土地和農機租賃市場，拓展農村合作社的服務范圍提升服務能力。第四，鼓勵私營部門的積極參與，提高私營部門的誠信意識，鼓勵并幫助大型超市、賓館、餐館、中間商等聯合制定保障食品安全的操作規范。第五，營造多元主體參與的決策咨詢制度，使農民、批發商、加工商、中間商、消費者等主體均參與到食品安全決策中。

3.5 以政策創新促進可持續的營養飲食

一方面，需要制定具體創新性政策引導營養飲食，比如向營養元素缺乏的食物征稅、補貼營養豐富的食物，將針對營養元素缺乏食物的補貼轉化為面向營養更豐富作物（如蔬菜）的投資[50]，利用公共資金來促進全人群營養教育，將營養行為改變溝通策略整合到社會保障體系中，以此來促成更大的收益[51]。同時，需要強化脆弱群體的營養保障。為保障貧困和脆弱群體的食物安全與營養，未來中國的營養項目、經濟發展措施、社會保障措施和災害管理等應瞄準貧困和脆弱群體，建議采取有條件的現金轉移支付和食物援助、母嬰營養項目、營養改善計劃等改善脆弱群體的營養狀況。第三，通過完善相關法律制度，如制定頒布餐飲行業服務標準，推動餐飲機構點餐服務規范化和菜單定量化，繼續加大對減少食物浪費的宣傳力度，提高消費者的節約消費意識。特別是加強對青少年兒童節約食物的教育，使其從小樹立節約糧食的好習慣。

4 結論

改革開放40年來包括農業在內的經濟社會發展取得了巨大成就，糧食安全保障水平顯著提升，但中國在農業、食物安全與營養相協調發展方面仍面臨傳統自然資源和環境壓力、農業補貼壓力以及新的營養不良和食品安全問題等壓力。中國正處在經濟發展軌道的十字路口，其所面臨的挑戰是如何采用一種能準確反映以市場為導向的供需動態的方式來促進可持續增長。農業和食物系統可以在這個轉變中發揮重要的作用，這就要求中國小農主導的農業和食物系統在面臨環境、人口、營養和食品安全的挑戰下變得更加高效，并更多地以市場為指導。改革需要將中國的農業和食物政策轉向市場導向的實現方式，建立營養導向型食物安全戰略，更注重健康、可持續發展和質量。這意味著生產健康和營養的食物，有效利用水、土地和能源，同時要保護環境。這種轉變需要植基于重要領域改革的穩固的環境里，而這些領域則與農業支持政策、制度、社會保障、貿易、營養和食品安全息息相關。這其中，其他發展中國家與發達國家的經驗都或可具有寶貴借鑒意義。包括加強營養立法，提供長期可持續及系統性多部門協同的營養治理體系，將營養納入整個農業價值鏈發展，通過市場信號反映營養導向，建立更安全的食品價值鏈，增加營養投入，推動全民營養教育，針對脆弱人群制定瞄準性干預措施與行動計劃，并開展循證發展支持營養導向的糧食安全新戰略的實施。

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New Vision and Policy Recommendations for Nutrition-oriented Food Security in China

CHEN Kevin1,2, BI JieYing3, NIE FengYing3, FANG XiangMing4, FAN ShengGen2

(1China Academy for Rural Development, Zhejiang University, Hangzhou 310058;2International Food Policy Research Institute, Beijing 100081;3Agricultural Information Institute, Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;4College of Economics and Management, China Agricultural University, Beijing 100083)

After four-decade significant economic growth and development, China sets a series of goals aiming at sustainable medium to high speed economic growth，reasonable equity, and better market oriented economy. In this pursue, agriculture will take a crucial role. Under the Health China 2030, National Nutrition Plan (2017-2030) and Rural Vitalization Strategy, more attention has been paid on nutrition both in policy and research field, meanwhile the linkage between agriculture and nutrition is enhancing, but the integration of Agriculture-Food Security-Nutrition system is not yet completed. During the economic transformation, agriculture and food industry will play a key role, especially when considering the nutrition and health status will impact the national physical fitness and therefore influence the economic transformation approach. It may also impact whether China can move out of the Middle Income Trap to some extent. In the new development era, China needs a new food security development strategy to improve the national nutrition status and sets of policies to strengthen the integration of agriculture and nutrition. This paper reviewed the major challenges about China’s food security and put forward a new vision based on international experiences, which aimed at providing recommendations for designing China’s food security strategy. The key food security challenges include natural and environmental pressure, such as insufficiency and degradation of land resources, shortage and pollution of water resources, climate change and extreme disaster, fiscal pressure caused by increasing agriculture subsidy, Triple Burden of malnutrition, food safety issues and food loss and waste. It requires institutional and technical innovations for the transformation of agriculture development which means that more value added, nutritious and healthy food should be produced, the productivity and efficiency of water, land and energy should be improved, and environmentally friendly social inclusive development should be considered. All of those call for a transformation of China’s food security strategy. This paper put forwards a new vision for China’s food security: China should set nutrition-oriented food security strategy with nutrition indicators as key targeted goals, aim to eliminate hunger and undernutrition by 2025 while effectively reducing overweight/ obesity and food safety risks. Therefore policy innovations are recommended including: Improve nutrition governance, Market motivated and nutrition oriented agriculture support system, Promote Nutrition-based Food Production, Establish efficient, safe, and inclusive food value chains, Policy innovation for sustainable nutritious diet and nutrition education, and Evidence based research to support policy making.

nutrition orientation; food security; triple burden; nutrition legislation; food value chain; nutrition education

10.3864/j.issn.0578-1752.2019.18.003

2019-02-02；

2019-08-21

國家自然科學基金項目（71861147003）、農業農村部農業法制建設與政策調研項目“全面開放背景下糧食安全戰略研究”、清華大學“新常態下中國糧食安全和營養的新戰略研究”項目

陳志鋼，E-mail：k.chen@cgiar.org。

畢潔穎，E-mail：bijieying@caas.cn。通信作者聶鳳英，E-mail：niefengying@caas.cn

（責任編輯 李云霞)