廣州市國家級青少年體育俱樂部實體化研究*

于克巍,陳 昌

(中山大學新華學院體育部，廣東 廣州 510520)

國家體育總局依據中共中央、國務院辦公廳1999年頒布的《關于進一步加強青少年活動場所建設和管理工作的通知》文件，在全國17個省市開始了國家級青少年體育俱樂部(以下簡稱為俱樂部)的籌建工作，并制定了具體的實施方案、頒發了《創建俱樂部的通知》(體群字[2000]063號)的文件，并于2000年試點創建了第一批俱樂部。經過十幾年的發展，俱樂部工作取得了良好成績，得到了社會的一致認可，但同時也出現了俱樂部理論層面與實際運營過程的矛盾問題，主要表現在俱樂部依托單位和主管主體的問題，致使其健康發展受阻。為此，國家體育總局青少司在2012年提出“實體化俱樂部”的發展戰略。

俱樂部實體化改革是根據自身發展的需要，力圖通過建章立制，形成統一、規范、和諧、穩定的發展體系，最終實現俱樂部管理高效化的過程。課題組通過文獻資料、實地調查、問卷調查、邏輯分析、專家訪談等研究方法，以廣州市十一個大區的33個國家級青少年體育俱樂部為研究對象，基于俱樂部實體化內涵出發，探求實體化路徑選擇，分析了廣州市俱樂部的主體構建及面對的困境，并提出相應對策，期望為俱樂部的健康可持續發展提供理論參考依據，并取得實體化的實質性成績，最終促進俱樂部發展和肩負起時代使命。

1 實體化內涵

1.1 實體化界定

實體必須要符合三個條件，首先要作為主體而存在，然后符合法人條件，職責、權益、權力和利益統一，且能承擔民事責任；最后依托社會，進行自我管理、自我運營及自我發展。俱樂部的實體化也就是俱樂部逐步具備這些條件的過程，也是俱樂部從執行角色到決策角色轉變的過程[1]。實體化俱樂部產權明晰，能夠避免業務主管單位和依托單位的過多控制。

1.2 實體化依據

1.2.1 哲學依據

哲學是系統化和理論化的世界觀，它能為具體科學提供正確的認識論和方法論。哲學認為實體是世界的本質，是世間萬物的基礎。辯證唯物主義認為，在表示客觀世界實在性的意義上，物質、實體、存在是同一概念，但物質是比實體更清楚、更確切的概念[2]。“實體就是物質的基本屬性[3]”。

1.2.2 法學依據

1998年10月頒布的《社會團體管理條例》中，明確闡述了“法人”的法律地位，賦予了包括俱樂部在內的社會團體實體化的權力，為俱樂部實體化發展提供了廣闊的權利發展空間。同時《詞典》中也有解釋，“法人”是相對于“自然人”而言的，是具有獨立民事權利和責任的社會組織。俱樂部法人代表的確立意味著俱樂部是享有主體資格的實體。

1.2.3 經濟學依據

早在1997年黨的“十五大”和1999年的“四中全會”都明確指出民間組織的社會地位。它們是社會主義經濟的產物、是社會文化的發展。政策法規為市場經濟體制下的俱樂部注入新的血液，開拓了全新的發展思路。在社會再生產過程中，俱樂部實行自我運營、自負虧盈，具有獨立的經濟效益[4]。

1.2.4 社會學依據

俱樂部不僅為提高青少年的體質健康水平和掌握運動技能創造良好的條件和環境，而且還促進社會就業，拉動經濟增長，提高人的社會性、心境及身體適應性。這一強大的社會功能促使職能部門充分利用俱樂部來挖掘青少年的體質潛能，并制訂俱樂部向校園擴散的發展策略，賦予了作為一種社會現象的俱樂部實體化本質。

1.3 實體化要素

1.3.1 以人為本的成員主體化

俱樂部實體化，首先要突出會員的主體性，同時還要保障青少年的利益性和權利性。社會組織的成員主體性是指在該組織中以人為根本，所有成員能夠享有俱樂部的自主立場、自主權利、自主利益和自主責任，能夠對俱樂部發展具有充分的參與權、行使權、選舉權、評價權等基本權利。這也是俱樂部現代性的標志，更是自主性、優越性、實體性的基礎。

1.3.2 以會員民主為核心的代表制度化

民主是指在一定條件下，依據平等或者投票實行少數服從多數的原則來解決或處理事務。俱樂部以會員民主為核心的制度下，會員代表由全體會員直接或間接通過他們自由選舉產生，他擁有超過理事長或決策者的最高權力，可以代替會員行使權力和義務。同時，也能夠使所有會員享有俱樂部的自主立場、自主利益、自主權利及自主責任，能夠對俱樂部發展具有充分的參與權、評價權和行使權等基本權利[5]。

1.3.3 以制度建設為砥柱的組織管理化

制度是指大家共同遵守的辦事規則和行動準則，各行各業各部門都有自己的行事準則。完善的制度法規是俱樂部管理者、執行者的行為準則及其監管體系的強制約束條件。在堅持俱樂部非營利性特征不動搖的條件下實現制度建設為砥柱的組織管理化，對俱樂部的發展目標、組織架構、人員調配、權責體系、獎懲情況、財務報告等方面制定相應的、具體可行的管理條例顯得尤為重要。

1.3.4 以場館為基礎的物質實力化

俱樂部的運營離不開物質資源的充分保障。俱樂部物質資源指的是俱樂部運營所運用的各種有形物質要素的總和，包括維持組織內部日常運轉和對外開展活動實現行政組織目標的各項物質要素。場館資源作為俱樂部開展一切活動的基本物質條件，其固定的辦公、教學、培訓、競賽、宣傳場所固然是俱樂部實體化的最重要條件。

1.3.5 以經費為后盾的經濟保障化

作為市場經濟體制下的俱樂部，因其非營利性特點，要實現本身實體化，必須解決經費問題，實現以經費為后盾的經濟保障化。依據市場經濟體制運行秩序及俱樂部運營的規律來看，俱樂部有可能、也有必要實現多樣化的固定資金籌措渠道，依靠自身的教育、競賽、培訓、宣傳、考核、表演等資源，開展多樣化的市場運營活動，根據市場需求，充分開發、創造符合市場的產品和服務[6]。

1.3.6 以活動為根本的活動實效化

俱樂部創建的根本目的就是意圖通過各項體育活動的開展，積極引導和鼓勵廣大青少年參與到體育活動之中，培養青少年體育愛好與興趣，學習和掌握運動技能，養成終身體育鍛煉的習慣，達到增強體質和健康心理的效果。因此，體育活動開展的實效化是俱樂部創立之根本。根據俱樂部開展活動的項目類別，我國俱樂部主要分為綜合性俱樂部和單項俱樂部兩大類；根據其開展活動的形式又可以分為健身指導服務類、體育競賽類、體育培訓類、多形式令營類等。

1.4 實體化路徑選擇

1.4.1 從政府選擇(國家體育總局)到社會選擇(各俱樂部)的轉變

1999年，國家體育總局頒布發展俱樂部文件，2000年下發了試點創建的通知，并在全國范圍內創建了592個俱樂部。旨在增強青少年體質、培養競技體育人才。俱樂部創建之初，采用政府自上而下的培育,有利于實現俱樂部的現代性轉變，符合我國層面漸進改革的內在邏輯。但隨市場經濟體制的逐步完善，俱樂部的客觀需求與政府的主管預想相脫節、俱樂部的行政依附現象與民間組織的自主意愿相違背，政府主體與俱樂部主體矛盾日益凸顯。當前，我國正處于國際交流日益頻繁及社會轉型時期，社會的問題復雜性和組織需求急劇增多，加之改革開放的深入推進已為俱樂部的政府選擇模式向社會選擇模式的路徑轉換營造了良好的客觀環境。政府從“全能政府”向“有限政府”的轉變，也在俱樂部的發展方式上逐步實現由政府選擇模式向社會選擇模式轉變已經成為歷史發展的必然[7]。當然，俱樂部的社會自主選擇并不能與政府選擇完全相對立，而是要俱樂部建立健全的制度。俱樂部制度制約為主、政府法律制度為輔；俱樂部自律為主，行政監管為輔的新型管理模式。

1.4.2 從政府指導(體育行政部門)路線到民營自主路線的轉變

作為國家行政部門之一的體育行政部門，代表國家行使體育事業相關權力。多年來，我國政府在競技體育事業上實行舉國體制，并掌控著絕大部分的體育資源及配置權力，造成了體育公共產品與服務職能的忽視，導致體育公共服務供給不足和資源浪費等現象。雖然市場經濟體制的不斷深入，體育行政部門積極采取措施、不斷對以往體制進行改革，但改革的效果總是落后于飛速發展的體育事業，總是難以滿足人們日益增長的體育需求。服務型政府口號的提出和市場經濟體制的逐步完善，迫切促使體育行政部門改變管理方式，走上從政府指導路線到民營自主路線的轉變。

管理模式由行政管理模式向民營自主模式及服務型模式的轉變，體現了體育職能部門職權根本性的變化。如何實現競技體育與群眾體育的協調發展，如何為廣大人民群眾、體育類企業和其他社會體育組織提供優質的公共服務，既是體育行政部門工作的出發點，也是轉變管理職能的指導思想[8]。

1.4.3 從掛靠型(學校)到實體型(青少年宮等)的轉變

掛靠型俱樂部一般會受到依托單位的束縛，并在一定程度上影響到依托單位的正常運轉。如掛靠在學校的俱樂部，會一定程度上打破教育資源的傳統配置格局，使各種資源在使用效率上出現優劣態勢。這就有利于原有格局下的部分使用效率低下的教育資源獲得重生機會，并不斷挖掘其價值，為更大范圍提高資源使用效率創造條件，實現教育資源的優化配置。當然也會在一定程度上打破原本教育資源只為滿足學校體育教學這單一目的的平衡。受學校自身利益驅使及教工工資、福利、教學條件等多重因素影響，基礎教育的公益性質容易受到侵蝕，表現出一系列如義務教育“亂收費”、私自占用和支配國有教育資源、“一校兩制或校中校”等不規范的辦學現象出現。

從掛靠型到實體型轉變的過程，實際上是社會主義市場經濟體制下必然的結果。市場經濟促使資源進行優化配置，提高資源的使用效率，同時將現階段改革進程中一些不容忽視的矛盾與問題得以重視，逐步推進俱樂部的實體化。

1.4.4 從競技體育(代表隊)到大眾體育(全體青少年)的轉變

競技體育的價值在于，它不同的歷史背景時期承擔著不同的社會責任和功能。1979年，國家體育總局為適應時代的需要，及時提出了舉國體制的體育發展戰略，即依靠全國之人力、物力、財力發展競技體育事業。經過30多年的發展，舉國體制戰略完美地踐行了競技體育管理體制的優越性和先進性，在國際體育賽事中已經顯示出競技體育強國的趨勢。2017年10月18日，習近平同志在十九大中提出體育強國夢的宏偉藍圖，標志著我國體育事業邁入全新的篇章。

眾所周知，大眾體育作為競技體育的基礎，對實現競技體育的可持續發展具有重要的意義。大眾體育良好的群眾基礎是發展體育產業的基本條件，是國民經濟新的增長點，為競技體育的發展提供必要的人力資源和經濟保障。因此，不管是從未來體育事業的發展方向來看，還是從俱樂部實體化路徑選擇來說，大眾體育才是發展趨勢、全體青少年才是發展的主體。

2 廣州市俱樂部實體化狀況

2.1 俱樂部理事長對實體化的認知情況

理事長作為俱樂部的法人代表和主要負責人，他對俱樂部實體化的認知水平直接決定著俱樂部的實體化程度。通過問卷調查得出結果見表1。

表1 俱樂部理事長對實體化的認知情況

從調查數據來看，各理事長認為俱樂部實體化關鍵在于解決俱樂部的收入問題、體育活動開展所需場館設施問題、負責人的實職權力問題、體育活動問題、俱樂部成員問題及俱樂部規章制度等。說明俱樂部理事長對實體化內涵具有一定的認知水平。

2.2 廣州市俱樂部實體化因素分析

2.2.1 經濟保障化

經濟的保障是俱樂部運作的源動力，同時也決定了俱樂部的規模、軟硬件條件及工作效率。研究發現，廣州市各俱樂部的經濟保障現狀表現出嚴重的不平衡現象。雖然主要的經濟收入大體都是服務性收入、會員費用的繳納、公益金的贊助(主要來自于體育彩票資金)、依托單位投入費用、企業贊助等[9]，但凡是主要以市場化模式運營的俱樂部“造血功能”都相對較強大，通過開展培訓、賽事經營、廣泛吸收社會資金實現了經濟的保障化。而那些很大程度上依賴政府與依托單位資助的俱樂部經濟保障能力低下，難以生存。現階段，廣東省體育局已經頒發文件，通過購買服務的形式來促進俱樂部的發展，這種模式也得到了政府與社會的一致好評。但對具體購買服務的內容、流程、依據和相關規章制度、政策法規還沒形成相應的文件。

2.2.2 場(館)地物資實力化

場地物資是俱樂部開展教學、培訓、宣傳、賽事、辦公等一系列活動的基礎。俱樂部的場(館)地器材應體現出雄厚的實力，不僅能夠滿足日常的教學、訓練，還能舉辦一定規模的體育活動與賽事，發揮出資源的最大效益。同時，還需要固定的辦公室，滿足師資及管理人員的必要辦公條件。當前，廣東省體育局對俱樂部申報的先決條件就是“是否有固定的辦公場地；辦公規模有多大”等。據調查，廣州市俱樂部的場館設施均按文件要求得以落實，但是俱樂部創建之初都是在依托現有資源基礎之上建立起來的，場館設施一般不獨立于依托單位，加之各地經濟發展不均衡，場館設施數量與質量存在較大差異。因此，有一部分俱樂部舉辦賽事和活動的場地是通過租賃方式獲得的。

2.2.3 權利自主化

俱樂部不是體育行政部門的下屬機構，而是具有獨立法人的實體，職責、權益、權力和利益統一，且能承擔民事責任，可以依托社會，進行自我管理、自我運營及自我發展。因此，體育行政部門應放權給俱樂部，通過明確其職責、權利及應履行的義務，讓俱樂部負責人做到職權一體化。當前，廣東省政府對體育活動與賽事支持力度非常大，極具影響力的體育賽事與活動也特別多。比如說每年約十次的“南粵古驛道定向大賽”、“省運會”、“大運會”、“定向大賽世界杯”、“各單項錦標賽”等。據調查，但凡大型賽事或頗具影響力的賽事的主辦權一般都被政府掌控，主要原因就是政府部門擔心俱樂部能力有限，不能勝任賽事的組織與管理。

2.2.4 活動的實效化

俱樂部創建的根本目的就是要進一步加強青少年參與體育活動，增強青少年體質、為競技體育發展提供后備人才力量。因此，體育活動開展的實效化是俱樂部發展的核心要務，是吸引青少年廣泛參與的力量所在。俱樂部應有組織、有紀律地開展各項體育活動，打造一系列的體育精品賽事，滿足青少年的運動需求，吸引更多的運動參與，并產生良好的社會反映和經濟效益。研究發現，廣州市各俱樂部舉辦賽事活動的次數存在嚴重的不平衡。比如說廣東“育苗”國家青少年體育俱樂部每年舉辦的體育活動較多，由其舉辦的體育舞蹈賽事已經形成了品牌效應，每年都會如期舉行。再比如“翔天愛滑”俱樂部，每年舉辦的輪滑活動高達幾十次，并且培養的運動員在廣東省省運會上奪得了好幾塊獎牌。而有的俱樂部舉辦的賽事活動屈指可數，有的甚至沒有舉辦過賽事活動。

2.2.5 成員的主體化

俱樂部的成員主體化是指俱樂部中以人為本，俱樂部工作人員和會員都能自主行使應有權利、履行義務及應盡責任。一方面要充分體現青少年的參與性和主動性，另一方面還要保障青少年的利益性和權利性。研究發現，近年來廣州市俱樂部的培養目標由培養競技體育人才向塑造青少年體育精神的方向轉變，首要任務也是轉向廣大青少年的健康服務，培養其體育興趣愛好，掌握運動技能，養成終身體育習慣，增強體質與心理健康水平等。

2.2.6 組織管理制度化

制度的建設主要是為完成既定目標、規范和約束主體行為提供依據。研究發現，廣州市各俱樂部的制度化建設方面做得較好，體育行政部門也在不斷引導俱樂部的規范化運營，俱樂部理事長更是嚴格遵守政策法規。一方面，在俱樂部申報之初，必須要建立章程、明確年度工作計劃、明確財務資金管理制度、完善俱樂部績效考核等規章制度，保障了俱樂部的規范有序發展。另一方面，在俱樂部的實際運營過程當中，都是按照規章制度及規范的合同來運作，特別是在資金問題的處理上更是制定了嚴格的申請、預算、使用、反饋制度。但是也出現了一定的弊端，比如在實際的運作過程中操作困難、難以細化、口頭合約現象等。

3 廣州市俱樂部實體化的現實困境

研究發現，影響廣州市俱樂部實體化的主要困境是政府行政的過度干預、市場培育機制的缺失及復雜的外部環境等。具體認知結果見表2。

表2 專家、理事長對實體化困境認知情況

3.1 行政的過度干預

國家體育總局相繼出臺多項政策文件，采用政府引導、政策扶持、管理松綁等行政手段對俱樂部發展進行把控。自20世紀提出俱樂部實體化以來，整個俱樂部實體化改革歷程都是政府選擇或決策，從實體化改革項目的提出到具體的試點與實施工作都被提到政府部門的議事日程中。這就造成了作為非政府組織重要組成部分的俱樂部面臨著內部生存力量不足、外部發展空間受限、自身發展需求與外部發展環境不均衡等問題[10]。

俱樂部是體育市場重要的組成部分，為社會青少年提供著基本而必要的體育服務，政府過度的行政干預容易導致其發展規模受限制、自主決策能力偏弱；市場化運營及保障機制欠健全；針對性政策措施不夠等現象出現。俱樂部是在政府的引導、扶持下為解決青少年體育問題培育而來的，并非從無到有、從弱到強自發而成。因此，政府的行政干預程度對俱樂部能否實體化發展起著決定性的作用。

3.2 市場培育機制缺失

調查發現，在廣州市社會組織管理局登記在冊的俱樂部數量較多，但市場占有率偏低，缺乏專業的市場機制和交易平臺，特別是市場培育機制的缺失。2013年，國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)；2014年，財政部與民政部聯合出臺《關于支持社會組織承接政府購買服務的通知》(財綜〔2014〕87號)。一系列政策文件的相繼出臺，說明了政府加大了對社會組織的支持力度，但作為社會組織重要組成部分的廣州市俱樂部缺乏市場培育機制，存在市場化手段單一、績效評估制度不健全、承接能力薄弱、市場交易機制保障缺失等現實問題，導致俱樂部的實際運營與體育市場化規律相背離、配套機制欠完善、融入機制不健全，致使市場化運營不流暢，政策文件難以得到顯著性效果。

3.3 復雜的制度環境影響

縱觀我國的改革歷程，任何事物的改革都符合穩定-改革-調試-發展的方針，都是由點到線到面再全面推廣的過程。改革的制度環境主要有兩個方面：國家宏觀制約和法律環境約束。國家宏觀制約主要受國家自身政治、經濟、軍事、文化等影響；法制環境約束主要指法律和行政管理規范。而廣州市俱樂部卻要受到體育部門、教育部門、社會組織部門、民政部門、稅務部門等的多方影響。在梳理各項政策文件發現，凡是由多個部門管理的組織必定會形成模糊性的管理體制，部門與部門之間相互摩擦、各政策文件缺乏銜接性、管理內容相互矛盾等。理論文件與現實的差距導致實施不能及時跟進，致使俱樂部難以走上制度化軌道。總之，俱樂部能否實體化發展與社會環境制度化的復雜程度密切相關，當政策環境導向多元且難以融合時，組織獨立運行與實體化發展的政策很難被細化生成具體的指標和操作流程。

4 實體化發展的建議

4.1 行政部門做好“職能轉移”，實現俱樂部“去行政化”

俱樂部是具有獨立法人代表、享有獨立民事權利、獨立承擔民事責任的民辦非營利性社會組織。長期的官辦不分、政部不分、兩個門面一套班子的模式下，俱樂部在人力、物力、財力上依然服從行政權力的管理，毫無民間性和獨立性。2015年，中國政府網出臺了《行業協會與政府機關脫鉤總體方案》，方案中明確的提出了改革任務和措施，“分離”和“規范”。即機構、職能、資產財務、人員管理及黨建、外事管理分離，綜合監管、行政委托和職責分工、財產、用人管理關系的規范。這也就意味社會組織“去行政化”是其改革的首要任務，而俱樂部改革的第一事項就是重新梳理與體育局的關系。一方面要實行俱樂部與體育局的機構分離，在隸屬關系、職能安排、人才選配和財務管理上要獨立自主。特別是在人才選配上，人才是俱樂部發展的主體因子，俱樂部重要部門負責人應該由會員民主選舉產生，充分體現民主性和公平性。另一方面要處理好改革之后俱樂部與體育局的關系，充分發揮體育局的監督管理作用，協調行政監管關系，按職分工，各司其責。

4.2 規范制度建設，優化俱樂部自身管理模式

建立好俱樂部的規章管理制度體系。加強《俱樂部章程》、《俱樂部年度工作計劃》、《俱樂部階段性總結制度》、《俱樂部會員代表大會制度》、《俱樂部師資管理制度》、《俱樂部財務資金管理制度》、《俱樂部績效考核制度》、《俱樂部激勵獎懲機制》等制度的建設。以制度為主導，規范俱樂部主體及日常的運營工作。以制度為前提，明確自身本職工作，服務會員、服務社會；加強自身自治、自律能力；好好學習，開拓創新，挖掘內生動力，不斷優化俱樂部管理模式，創造發展空間，培育特色項目；樹立品牌，提高服務質量和社會信譽。在發展實踐的基礎上，不斷摸索改進，圍繞規章制度和以青少年為中心開創工作方法，創新工作領域。

4.3 加強俱樂部造血功能，實現經濟獨立

俱樂部想要實現實體化，經濟保障是關鍵。當前俱樂部的籌資渠道相對比較單一，資金來源的主要途徑有社會捐贈、政府資助、服務收費、會員費、贊助費和依托單位資助等。因此，俱樂部應不斷加強其造血功能。首先，俱樂部要利用優勢、開發自身資源，摸索與社會各單位的利益契合點，尋找企業贊助。然后，順應計劃經濟轉向市場經濟的趨勢，提高自身服務質量，結合市場積極開展培訓、健身、競賽等服務性活動，吸收會員、拓寬經費開源渠道。最后，建立健全的服務機制，充分吸收和利用好依托單位和政府部門的資助。政府部門也應充分信任俱樂部，通過對購買服務內容的確定，選擇正確的方式向俱樂部購買服務。只有不斷加強俱樂部的造血功能、實現經濟的獨立，俱樂部才有實現實體化模式的動力，才能更好地發揮社會職能、服務社會。

4.4 完善俱樂部的行政保障制度

俱樂部的實體化并不是完全脫離政府政策的監管和支持，而是更加需要政府給予扶持和幫助。首先，俱樂部要從實際情況出發，堅持民辦非營利的性質不動搖，政府政策給予獨立法人支持、針對性的提供保障而不是給予規制，使其能獨立行使權力和履行義務。其次，人才是俱樂部的核心，是俱樂部實體化運行的基本保障，政府應在人力上給予政策支持，而非傳統的只給財力和物力。最后，構建俱樂部產業的政策支持體系。俱樂部既要承擔青少年體育事業的責任，同時又是體育產業的一部分，因此，構建促進青少年體育事業和俱樂部產業協同發展的政策體系，對俱樂部實體化發展和實現我國全面深化改革起著至關重要的作用。