基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及建議

鐘磊

摘要：隨著我國財政體制改革不斷深化，行政事業(yè)單位對財務(wù)工作的要求越來越規(guī)范，建立健全財務(wù)內(nèi)部控制顯得尤為重要，但目前行政事業(yè)單位，尤其是基層單位在財務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識及實施方面還存在諸多問題。文章分析了當(dāng)前我國基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及原因，并提出了相應(yīng)的完善建議。

關(guān)鍵詞：基層行政事業(yè)單位;財務(wù)內(nèi)部控制;內(nèi)控環(huán)境;審計監(jiān)督;風(fēng)險評價

一、引言

內(nèi)控專家Adrian Cadbury認(rèn)為，“公司的敗績都是由內(nèi)部控制失敗引起的”，這充分體現(xiàn)了有效的內(nèi)部控制對單位的良好健康發(fā)展起著舉足輕重的作用。但從我國的現(xiàn)實情況來看，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制普遍比較薄弱，有關(guān)挪用、侵占或詐騙單位資產(chǎn)的新聞屢見不鮮。加強基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制，切實規(guī)范和改進(jìn)財務(wù)管理工作顯得尤為緊要。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制概述

（一）財務(wù)內(nèi)部控制的概念

美國審計準(zhǔn)則委員會于1972 年所做《審計準(zhǔn)則公告》中對內(nèi)部控制提出了較為經(jīng)典的解釋，其定義如下：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。” 行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制，就是行政事業(yè)單位通過制定制度規(guī)范、實施措施和執(zhí)行程序，以期達(dá)到規(guī)范財務(wù)活動、防范財務(wù)風(fēng)險的整個過程。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位相較企業(yè)主要有以下特點：其一，行政事業(yè)單位是政府向社會提供公共服務(wù)的媒介，其業(yè)務(wù)活動是謀求最廣泛的社會效益，不以盈利為目的，具有明顯的非市場性;其二，行政事業(yè)單位的資金來源主要由政府財政撥款，不像企業(yè)需要自籌資金保證其正常運行和發(fā)展。行政事業(yè)單位的組織特點也決定了其財務(wù)內(nèi)部控制工作需與單位經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)在特點相結(jié)合，將內(nèi)部控制的基本原理與我國實際情況相結(jié)合，可以說具有中國特色。

（三）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位作為政府依法行政的主體，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等諸多職能，與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是依法行政的保障與基礎(chǔ)，財務(wù)內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，是防范與監(jiān)控財務(wù)風(fēng)險的重要機制。新形勢下，規(guī)范和加強行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制，嚴(yán)格管控各類潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，防控廉政風(fēng)險，提高財政資金使用效益，確保國有資產(chǎn)安全完整，不僅有助于單位自身的健康長遠(yuǎn)發(fā)展，更能有效提升單位內(nèi)部管理水平及公共服務(wù)效益，對整個社會的健康發(fā)展有十分積極和長遠(yuǎn)的影響。

三、基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

（一）財務(wù)內(nèi)控意識不強

基層行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控意識普遍比較薄弱，主要表現(xiàn)為以下三方面：一是部分單位負(fù)責(zé)人風(fēng)險意識淡薄，對財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不夠，甚至違反國家有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律規(guī)定隨意支出或不按要求結(jié)算。二是部分財務(wù)人員對權(quán)責(zé)和規(guī)范不太明確，憑個人經(jīng)驗和想法做事，財務(wù)管理較為主觀隨意。三是部分業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員未認(rèn)識到虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)事項的嚴(yán)重性，未意識到虛開的發(fā)票也是假發(fā)票，是違反財經(jīng)紀(jì)律的行為，認(rèn)為只要是正規(guī)發(fā)票或資金未到個人賬戶就沒事，加之部門領(lǐng)導(dǎo)核實不力，財務(wù)信息的合法性、真實性無法保證。可以說，財務(wù)內(nèi)控意識的缺乏嚴(yán)重威脅著基層行政事業(yè)單位的資金安全。

（二）預(yù)算管理和經(jīng)費開支審批制度配套不完善或執(zhí)行不到位

基層行政事業(yè)單位管理基礎(chǔ)比較薄弱，財務(wù)內(nèi)控制度不夠健全，特別在預(yù)算管理和經(jīng)費開支方面還存在一些問題，具體表現(xiàn)為：第一、缺乏相應(yīng)的財務(wù)內(nèi)控制度配套，如沒有根據(jù)單位業(yè)務(wù)活動特點和實際情況制定相應(yīng)的制度，或雖然有制度，但制度設(shè)計不合理，如過于理想化難以實施，或制度文字描述性偏多而缺少清晰的業(yè)務(wù)流程圖及配套表單，或權(quán)責(zé)分工、審批權(quán)限不明，使得制度缺乏可操作性;第二、制度因沒有及時修訂已不能適應(yīng)新情況，或相關(guān)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題突出，使得制度缺乏適應(yīng)性。以上，造成單位預(yù)算和資金使用管理的諸多問題，如預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理、精細(xì)，在預(yù)算執(zhí)行階段，費用支出又沒有得到有效控制，導(dǎo)致資金浪費和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生;第三、單位缺乏保證制度有效執(zhí)行的長效機制，對內(nèi)控的執(zhí)行情況既沒有檢查監(jiān)督，也沒有相應(yīng)的獎懲措施，憑黨紀(jì)政紀(jì)和個人自覺約束，內(nèi)控制度猶如墻上擺設(shè)。

（三）內(nèi)部審計監(jiān)督不力

財務(wù)內(nèi)部控制能有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部審計監(jiān)督，而基層行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)不健全、專業(yè)人員缺乏的問題較為突出，許多基層單位沒有獨立的內(nèi)部審計部門，有的雖然設(shè)立了內(nèi)審機構(gòu)，但由財務(wù)人員兼任，職責(zé)分工不清，更談不上獨立性和監(jiān)督性，加之單位行政管理的特點，內(nèi)審人員在實際工作開展過程中可以說是束手束腳，有些基層單位的內(nèi)部審計充當(dāng)著事后諸葛和救火員的角色，名存實亡，難以發(fā)揮實質(zhì)性監(jiān)督作用，違背了內(nèi)部控制的初衷。

（四）缺少風(fēng)險反饋機制

根據(jù)財政部關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作有關(guān)要求，近年來，各行政事業(yè)單位均針對兩個層面、十二個方面內(nèi)容開展了內(nèi)部控制自我評價工作，但針對自我評價過程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險點，沒有提出合理化對策建議，事后也沒有督促落實整改，這就失去了內(nèi)控自我評價的意義，內(nèi)部控制的目標(biāo)也難以實現(xiàn)。至于常態(tài)化財務(wù)風(fēng)險預(yù)警和崗位風(fēng)險評價機制更是無從談及。

四、基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控存在問題的原因分析

從宏觀看，主要是內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，我國自2014年起才正式對行政事業(yè)單位實施強制性內(nèi)部控制規(guī)范，財務(wù)內(nèi)部控制目前尚未成熟，特別是預(yù)算歸口管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面尚處于探索階段。

從微觀看，一是基層行政事業(yè)單位員工年齡和知識結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，單位隊伍整體水平不高，對于信息化辦公系統(tǒng)操作不熟悉，整體信息化管理水平不高，導(dǎo)致工作效率低下、工作內(nèi)容也較為混亂;二是基層單位管理基礎(chǔ)較為薄弱，制度制定和完善的工作量和難度都很大，需要許多時間、花費許多精力;三是受人員編制和崗位設(shè)置限制，個別基層單位關(guān)鍵崗位職責(zé)不清、不相容崗位制度未能真正落實，制衡機制缺失。

五、基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）提高思想認(rèn)識，營造良好的財務(wù)內(nèi)控環(huán)境

加強財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，首先要對其重要性、緊迫性有清晰的認(rèn)識，基層行政事業(yè)單位應(yīng)強化風(fēng)險意識，特別是單位一把手，要始終繃緊財務(wù)內(nèi)控這根弦，把實施財務(wù)內(nèi)部控制作為依法理財、科學(xué)理財?shù)闹匾罁?jù)，作為防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的有力手段。單位可區(qū)別不同層次和崗位，開展有針對性的教育培訓(xùn)，如定期組織重點崗位人員學(xué)習(xí)系統(tǒng)內(nèi)類似崗位職級人員的典型違法案例，積極參加上級組織的相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強其內(nèi)控意識;鼓勵財務(wù)人員在單位內(nèi)部開展財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)規(guī)章制度培訓(xùn)授課，督促業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員加強對財務(wù)制度的學(xué)習(xí)，提高對財務(wù)工作的理解和認(rèn)可，增強貫徹實施財務(wù)內(nèi)控的主動性和自覺性，形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭，全員參與，人人貫徹實施財務(wù)內(nèi)控規(guī)范的良好氛圍。

（二）抓緊制度配套和專業(yè)人才培養(yǎng)，把財務(wù)內(nèi)控落到實處

一是完善及落實財務(wù)內(nèi)控制度。完善的財務(wù)內(nèi)控制度是落實財務(wù)內(nèi)部控制的依據(jù)，規(guī)范執(zhí)行財務(wù)內(nèi)控制度是實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)部控制的手段。單位可以預(yù)算管理為突破口，通過明確費用歸口，細(xì)化經(jīng)費支出管理，明確費用審批權(quán)限等手段，提高預(yù)算和經(jīng)費支出管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，財務(wù)部門也可通過梳理和明確主要（重要）經(jīng)濟(jì)事項的業(yè)務(wù)辦理流程查找現(xiàn)行財務(wù)制度存在的問題，從而有針對性的加以補充和修訂;另一方面，要加強制度的執(zhí)行力，不能為制度而制度，要加強制度的全員學(xué)習(xí)，以財務(wù)內(nèi)控制度作為財務(wù)工作的基本要求，將其貫穿到各項經(jīng)濟(jì)活動中去，提高財務(wù)信息的質(zhì)量;要特別加強對關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)教育，有條件的單位可實行輪崗制度，將制度切實落實到位。二是提升財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。財務(wù)人員在單位內(nèi)控建設(shè)過程中起著十分關(guān)鍵的作用，財務(wù)人員要首先了解和熟悉單位財務(wù)內(nèi)控的內(nèi)容，自覺遵守相關(guān)規(guī)定，強化風(fēng)險承擔(dān)意識，但基層行政事業(yè)單位財務(wù)人員的專業(yè)技能與綜合素養(yǎng)普遍不高，對此，需要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)技能和服務(wù)水平，同時，財務(wù)人員還需提高自身綜合素養(yǎng)，自覺嚴(yán)格按照相關(guān)制度要求進(jìn)行財務(wù)管理，避免出現(xiàn)因個人利益而徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）強化監(jiān)督檢查，保證內(nèi)控目標(biāo)良好實現(xiàn)

第一、建立相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，保證內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性，切實發(fā)揮審計在內(nèi)控中的作用。采取日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的方式：一是將內(nèi)部控制制度建立及實施情況列為日常審計工作，盡量減少內(nèi)控設(shè)計上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞;二是在審計工作中要注重方法、突出重點，應(yīng)特別加強對重大經(jīng)濟(jì)事項和主要業(yè)務(wù)往來單位的監(jiān)督審查，將風(fēng)險防范在事前;三是與上級財務(wù)檢查相結(jié)合，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部管理缺陷和現(xiàn)實問題督促限期整改，并建立健全責(zé)任追究和問責(zé)機制。第二、聘請第三方專業(yè)機構(gòu)對單位的內(nèi)部控制體系進(jìn)行檢查評價，內(nèi)控制度是否健全，執(zhí)行效果如何，有沒有漏洞，針對存在的問題與缺陷提出合理化對策建議，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）建立風(fēng)險評價機制，探索建立完善內(nèi)部控制的長效機制

應(yīng)建立單位財務(wù)狀況預(yù)警機制，針對經(jīng)濟(jì)活動中的關(guān)鍵節(jié)點和主要風(fēng)險，如業(yè)務(wù)活動不合法或不合規(guī)風(fēng)險、國有資產(chǎn)流失風(fēng)險、資產(chǎn)使用效率低下風(fēng)險、財務(wù)信息不真實不完整風(fēng)險、可能發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象風(fēng)險進(jìn)行不定期評估，對重點崗位人員進(jìn)行崗位風(fēng)險評估。此外，良好的預(yù)警系統(tǒng)還應(yīng)積極的建立必要的應(yīng)急機制從而對可能產(chǎn)生的突發(fā)事件做出及時防范。

六、結(jié)語

綜上所述，基層行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視財務(wù)內(nèi)部控制工作，并將其貫穿單位業(yè)務(wù)活動全過程，通過制定完善的內(nèi)控制度、強化制度執(zhí)行、加強審計監(jiān)督、加強人才培養(yǎng)、建立風(fēng)險預(yù)警評價機制等手段，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，切實規(guī)范基層行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部管理水平，促進(jìn)單位健康可持續(xù)發(fā)展。

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