關于加強行政事業單位財務內控建設的思考

王占明

摘要：財務內控是行政事業單位完善內部管理體制的核心，是行政事業單位規范公共權力運行的有效手段，其應當建立科學有效的財務內控管理制度，規范經濟和業務活動，強化對權力運行的制約，提高公共服務效能，提升內部治理水平。文章站在財務的視角下，首先闡述了行政事業單位財務內控建設的重要性，其次論述了財務內控建設的作用，接著分析了當前財務內控建設存在的問題，最后提出了財務內控建設的方案及對策。

關鍵詞：行政事業單位;財務內控建設;思考

行政事業單位為了實現財務內控目標，主要以財政部門預算管理為主線和資金管控為核心作為實現途徑，其應深化機制改革，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用，用制度管權管事管人，把權力關進制度籠子里。由此可見，行政事業單位提高管理效率與效果的重要手段就是強化財務內控建設。隨著財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》的實施，行政事業單位的財務內控水平從總體上來說逐步上升，但仍存在財務內控管理不夠完善的問題。行政事業單位應通過財務內控制度與程序的有機結合，建立一套行之有效的財務內控機制，不僅有效降低內部財務風險還提高了外界對行政事業單位的認識與評價;不僅使行政事業單位財務管理水平符合現代預算要求促進了行政事業單位自我調節及自我約束;不僅保證了行政事業單位國有資產管理的安全和完整還增強了行政事業單位權力運行的穩定;不僅財務活動處于良性循環內控機制下還能在市場經濟環境中應對財務風險。

一、行政事業單位財務內控建設的作用

行政事業單位財務內控主要是通過制定政策和程序，將制衡機制嵌入到內部管理制度中，保障各項經濟業務活動運行有章可循，并能對經濟活動的風險進行預防和管控，集中的表現為單位政治經濟管理等方面融為一體的組織管理架構，組織管理的政策程序。基于對財務內控的認識，將從以下五個方面闡述行政事業單位財務內控建設的作用。

（一）合理保障行政事業單位運行合法合規

通過制定政策和程序，建立內部權力運行框架 ， 讓單位的經濟事項在內部權力運行框架內進行，并將單位業務活動按流程進行風險分析，按風險點制定管控措施，避免單位違法違規行為的發生。

（二）合理保證行政事業單位資產使用的效率和效果

建立有效的內控管理體系，并嚴格執行內部控制流程，將資產的購置、使用、處置與單位預算管理， 政府采購管理等相關內控相結合，合理保證資產安全的同時，注重資產的效率和效果，提高財政資金的整體效益。

（三）確保行政事業單位的財務信息真實完整

健全有效的賬務內控機制能夠自覺識別單位存在財務風險，為行政事業單位正確的會計核算和履行會計監督職能提供了前提條件，為內部管理和外部監管提供準確完整的財務信息提供了基礎環境和技術支持。

（四）行政事業單位財務內控能有效防范舞弊和預防腐敗

科學合理的內控機制能夠自覺識別單位存在的各種風險，主要通過財務內控建立風險預警機制來應對公共資金貪污和浪費。可見，完善的財務內控機制就是關住權力籠子，形成了不能腐敗的防范機制、不易腐敗的保障機制。

（五）合理的財務內控規范提高了行政事業單位公共服務的效率和效果

財務內控規范通過管控單位經濟事項和梳理業務流程，確定規范的工作流程，極大提高公共管理和服務水平;財務內控規范通過對流程風險的查找，提前采取有效的防范措施管控風險，提高公共服務水平的效率和效果。

二、行政事業單位財務內控存在的問題

（一）單位內控意識淡薄

第一、部分行政事業單位內控管理理念落后，單位自上而下對內控的認識停留在若干年前的思想狀況中，更別說完善相關的財務運行規范。單位層面領導以口頭的形式提醒相關財務人員注意財經法規的要求或者業務層面相關財務人員對責任與權力及單位發生的經濟業務事項認識不到位，僅以內心的信念感知為衡量標準，會計核算人為的隨意性大;第二、部分行政事業單位已建立完善的內控系統由于種種原因并未真正有效的實施，總體上還是體現的對內控工作的不重視。

（二）單位財務內控制度不完善

行政事業單位的財務內控機制不健全不完善會為財務人員在實際工作提供了舞弊機會，財務內控建設的關鍵是厘清權力責任。目前行政事業單位財務內控不夠完善常常表現在三個方面。第一、單位財務授權審批金額及流程不具體;第二、單位違反不相容崗位相分離的崗位設置原則，往往出現一兼多職情況;第三、單位對財政資金支出管理不力，隨意擴大支出范圍，會出現侵吞公共財產和浪費資源現象。

（三）單位財務內控運行效果較差

行政事業單位財務內控運行效果較差著重表現在行政事業單位財務內控權力責任清單不清，內控責任權利沒有厘清，特別是財務責任由誰擔當，多數情況下責任與主體的相關性差，甚至出現了責任真空現象。特別是行政事業單位對基礎財務預算不夠重視，財務審批流程粗放，單位內控會計監督機制又受到單位領導層面的壓力，財務人員對單位業務層面反映出的棘手問題往往是束手無策，其根源是內控權力責任清單沒有厘清。

（四）單位預算編制不盡科學合理

行政事業單位往往缺乏“先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出”現代預算管理理念，預算約束觀念淡薄。首先，預算編制不切實際，編制方法簡單粗糙，僅僅為了獲取財政資金而編制預算。依據零基預算要求，應按照預算年度工作事項考慮的因素，并結合當年財力情況，重新測算當年財政收支。但是從當前實踐情況來看，很多行政事業單位還習慣于“上年基數+本年調整”的老方法，不從實際情況為基礎來安排預算。其次，行政事業單位對預算管理還缺乏有效的監督管理機制。從而可能直接導致單位預算編制不盡科學合理，預算執行和實際預算之間存在較大差異。

（五）單位國有資產管理難以到位

行政事業單位在發展過程中對國有資產購置的管理往往是重購置輕管理，并未對國有資產預期的社會經濟效益及購置成本等進行周詳的分析論證，盲目擴大資產規模，以致固定資產購置費用過高，資產經濟效益明顯偏低;對國有資產使用管理，不執行嚴格資產盤點程序核實資產，“大鍋飯”思想嚴重，僅注重資產的物質形態，忽視資產的價值形態，財務方面更沒有主動計量資產價值變動;對國有資產處置管理，往往是流于資產處置的形式審查，沒有對國有資產處置進行實質性查驗，并回收殘值。由此可見，單位國有資產管理沒有到位，國有資產的安全性與完整性很難得到保證，導致國有資產的流失。

三、行政事業單位財務內控建設方案及對策

行政事業單位應當依據財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》并根據本單位具體實際情況加強財務內控建設，建立行之有效的財務內控機制，規范單位經濟和業務活動，強化權力約束，促進單位公共服務效能和內部治理水平。

（一）領導要強化單位財務內控理念

行政事業單位加強財務內控意識，領導層面首當其沖應做出思想表率，并從全局的視野來認識財務內控的重要性。單位領導要支持財務內部控制工作的開展，注重細化單位部門間的權利職責分工，單位自上而下形成一個高效的財務內控系統，提高職工參與財務內控建設的積極性，并引導職工樹立風險防控意識，使單位的內控系統與本單位權力運行有機結合，形成用制度管人，流程管事的風險責任防控體系。

（二）完善財務內控制度

針對單位財務內控不夠完善的常常表現形式，應制定切合自身需要的財務內控制度，并建立配套的問責機制。第一、確定財務內部授權審批的范圍及金額，并明確財務審批流程;第二、嚴格執行單位不相容崗位相分離的設置原則，杜絕兩個相互制約的崗位由一個兼職;第三、強化財政資金支出管理力度，不隨意擴大支出范圍。通過完善單位財務內控制度，應保障財務資金使用效果，同時通過嚴格執行預算監督，保障財務數據的真實性和有效性，做到預測財務風險準確，進而達到防范行政事業單位的財務風險問題。

（三）強化財務內控運行效果

行政事業單位要提升財務內控運行效果，首先，厘清財務內控的權力清單，劃清責權范圍，設置不相容崗位由不同人員組成，確保權力責任歸屬的唯一性與確定性，用崗位權責的相互制衡防止責任真空狀態出現;其次，嚴格執行“沒有預算，不得支出”的財務預算制度，另外為提高預算的執行力度，對預算外的事項，要經過同級財政部門審批，單位不可私自調整部門預算;第三，行政事業單位不僅要加強財務審計而且更應注重對財務內控的審計，并及時報告單位財務內控審計結果，以此強化單位財務內控效果。

（四）全面強化單位收支預算管理

行政事業單位應當從單位層面和業務層面樹立“先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出”現代預算管理理念并考慮單位實際情況，嚴格執行零基預算，加強對單位收支預算管理。首先，單位預算編制要切合實際，編制預算方法不可簡單粗糙，要按照預算年度工作任務和財力狀況等因素進行精準編制，減少預算差異，確保預算編制質量;其次，單位要從預算編制 、審批 、 執行 、決算等環節加強對預算的收支審核，特別是在預算審批通過后及時進行部門預算公開，接受社會監督。部門預算公開是預算執行透明化的前提，是加強對預算資金進行有效監督的重要手段，促使行政事業單位用財政資金有效發揮社會作用。

（五）完善國有資產管理制度

完善行政事業單位國有資產的內控管理制度的最終目的是保證國有資產的安全與完整。第一、財務內控應明確資產購置條件，考慮成本效益，不盲目擴大規模;第二、在資產使用中要核實資產，明確責任人，不僅要注重物質形態，更應關注資產的價值形態，財務部門應主動計量資產價值變動，對于損壞要有明確的救濟措施;第三、資產處置時應進行實質性查驗，分清處置原因，責任歸屬清晰。

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