我國PPP模式運行現狀及問題研究

謝新敏

摘要：隨著海外PPP模式的大規模實踐與成功，我國也逐漸完善PPP管理機制，通過PPP模式使用私營資本建設基礎設施節省財政支出。 近年來，我國PPP模式在基建中被廣泛應用于城市垃圾處理、高速公路建設、生活燃氣等項目。PPP模式不同傳統項目，是政府與私人企業共同合作雙贏的項目，在不同的項目中體現了不同的特性，但也面臨著不同的風險。因此進一步了解PPP模式的運行現狀及存在的問題對推進我國PPP發展有重要意義。

關鍵詞：PPP模式;運行現狀;現存問題

中圖分類號：F407.9 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）07-0143-02

一、我國PPP模式運行現狀分析

目前，我國PPP模式經歷2008年至2013年的調整階段，于2013年至今已處于規范化完善階段，相對于前一階段來說管理和經驗得到了進一步提升，據財政部和社會資本合作中心顯示，截止到2019年3月，全國PPP項目共入庫8 734個，入庫項目金額207 379.73億元，覆蓋地區廣，覆蓋行業眾多。

（一）從規模視角分析，PPP模式的應用進一步得到提升，PPP項目呈增長趨勢

在2018年的PPP項目運營中，新入管理庫發布項目4 074個、投資額5.8萬億元;管理庫共清退PPP項目2 557個、涉及投資額3.0萬億元，清退項目與新入庫項目比為62.76%，投資比為51.72%，凈增項目投資額為2.8萬億元，2018年的PPP項目運營說明我國對公私合作伙伴關系穩中求進，由剛出臺PPP項目時的重發展速度和數量向優質項目轉變。

（二）各省份PPP模式發展不平衡，地區分布集中度高

除西藏外，各省份均不同程度引入PPP項目，引入程度高的地區主要表現在華中省份和部分沿海省份。截止到2019年1月31號，山東省以688個PPP落地項目排在全國榜首，其次為河南省644個、貴州省528個。北京上海經濟發展較為全面，對PPP引入需求較小，但青海省和寧夏省等西北地區對PPP項目需求大，但落地項目卻在全國倒數，說明PPP發展在我國發展極度不平衡，主要地域上表現為東多西少。

（三）PPP模式在各行業發展差異較大

截止至2019年1月31日，市政工程類項目以3415項排在全國PPP項目入庫項目之首，其次為交通運輸類1250項入庫和生態建設和環境保護項837項入庫，而民生項社會保障為31項入庫，林業34項入庫，農業70項入庫。社會保障、林業和農業相較于市政工程、交通運輸和生態建設環境保護行業發展差異較大，需要在PPP項目中進一步加強。

二、我國PPP模式運行現存問題分析

（一）PPP法律法規不完善

自2013年來，我國大力推行PPP模式的應用，PPP項目的發展速度和數量已跟上國家響應節奏，但相關PPP法律法規的工作卻進行緩慢，雖啟動了PPP立法，但至今正式的法律文件卻未出臺，國家頂層設計的缺失，加大了PPP模式運營的風險，在一定程度上影響了PPP項目的落地率。

在推進PPP項目的過程中，有許多新出現的問題需以法律手段予以解決：一是PPP標準界定模糊，對于符合要求和條件的項目才可以實施PPP項目模糊，導致“假PPP項目”現象出現，增加社會風險和財政壓力;二是制度不匹配，現有的法律法規還不適應PPP實踐可能出現的問題要求;三是在PPP項目中對政府的約束不夠，PPP模式為公私合營，但大多項目實則為委托代理機制，向政府方傾斜過大。

（二）PPP項目運營管理職責分工界定不清晰

我國PPP模式主要由國家發展改革委員會和財政部負責，在出臺文件規定的分工中，財政部統籌負責公共服務領域的 PPP 改革工作，國家發展改革委負責基礎設施領域的PPP推進工作。但兩部門對基礎設施領域和公共服務領域并沒有相關范圍說明，從兩部門所說兩部門相關PPP的官方說明文件來看，其基礎設施領域和公共服務領域均涉及社會保障、交通運輸、林業、農業、生態建設和環境保護等領域。兩部門的監管及負責范圍交叉將會給PPP項目帶來額外的負外部效應。

（三）民營企業在PPP項目中參與程度過低

2013年-2018年，在PPP模式的推進工作過程中，央企參與了大多PPP項目，民營企業只占據極小一部分。央企能參與大多數PPP項目而民營企業很難的很大一部分原因在于央企很大程度能通過政府的資質檢測和政府跟央企的關系較民營企業更好，同時從穩定性角度出發，政府會認為與央企合作的風險會比與民營企業合作小很多，更易與央企達成一致目標。另一方面來說，政府僅是想要緩解債務危機，但地方的部分基礎設施一旦投資成功收益率高，政府欲讓央企享受含金量高投資收益高項目所帶來的巨大紅利，因此PPP項目對民營企業的吸引力逐漸減低，其所參與的項目較央企參與的PPP項目收益率也低很多。

（四）PPP落地率增速較為緩慢

PPP項目的完成需要經歷五個階段流程：項目識別、項目管理、項目采購、項目執行和項目移交，其中項目執行和項目移交流程中的項目總數與后四個流程項目總數和之比即為落地率。落地率在很大程度上反應了項目的完成效率，從財政部中心公布數據分析2017年3月到2018年3月PPP項目投資數量情況：2017年3月我國PPP項目落地率為34.50%，2017年6月我國PPP項目落地率為34.20%，2017年9月我國PPP項目落地率為35.20%，2018年3月我國PPP項目落地率為36.50%。綜上，近幾年我國PPP項目入庫數增加，但落地率增加的速度卻未跟上入庫速度，增速一直處于較為平緩狀態。

三、完善PPP模式運行政策建議

（一）加大民營企業參與比例，控制國有企業參與程度

在現行的PPP模式定位下基于我國的現狀和國情，由于國有企業相對私有資本在PPP項目中技術和管理更到位、資金實力雄厚、投資要求回報率不高和與政府關系密切，導致民營企業在PPP項目的競爭中處劣勢，但國有企業相較于民營企業而言，社會活力與管理效率并未有明顯優勢，政府部門于此可加大引進私人資本參與競爭的比例，或通過簽署合同租賃相關特許經營權將負責基礎設施的國有企業暫化為混合制企業，加大民營企業在此過程中的參與程度，通過合作共贏和競爭方式使整個流程多元化大幅度提升PPP項目執行效率和社會活力，從而增大社會總體福利。

（二）成立專門的PPP項目管理機構，建立專門的監管體系

由于PPP項目涉及的領域眾多，而PPP項目的大多參與方為建筑類企業，為了彌補建筑類企業在運營、維護和管理方面的不足，政府部門需要提高城市基礎設施建設的管理水平以提高城市基礎設施投資和運營的效率。借鑒于國外的PPP項目實施經驗，可合理建立一個專門的PPP項目管理機構用于對基礎設施施工規劃和項目推進進度情況進行監督，并且可協調政府和民營企業在整個過程中出現的問題和處理相關項目潛在風險。國有企業參與PPP項目的比例過高且與政府的聯系較為親密，大眾所認為的PPP模式仍為政府全方位指導，并未實現真正意義的公私合作，因此建立一套專門的PPP監管體系有利于信息透明化也能進一步保障項目的質量，也有助于進一步吸引私人資本投資。

（三）完善 PPP 法律制度

我國PPP模式主要由國家發展改革委和財政部負責推進，但這兩大部門部分政策法規沖突交叉且較為分散，國家發改委認為PPP模式中政府部門和私人部分合作共贏共同承擔風險為我國提供公共產品和公共服務，極有效地促進了我國基礎設施的投資，極大的改善了我國基礎設施效率低下的問題，是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要改革手段，因此對PPP模式制定了偏向于基礎設施投資的相關政策法規。而財政部認為PPP模式很好地解決了地方債務風險問題，同時緩解了地方財政支出不足的壓力，是一種對地方極其有利的投融資手段，有利于其發揮提供積極有效的公共設施的職能，因此財政部制定的政策法規偏向于投融資方向。由于這兩大主要推進PPP模式部門對PPP認識角度和屬性的不同，導致各自制定的相關政策文件無法形成一套完整相容的法律法規。并且，不同部門出臺的行政法規在某些規定上存在一定的重疊，還存在“掐架”的現象。這些低效率及低層次的行政法規無法為PPP模式的有效實施提供制度保障，因此糾正矛盾所在，完善PPP模式法律法規對PPP模式的進一步推進有重要意義。

（四）建立合理的風險分擔機制

PPP模式中成功與否的最主要因素是PPP項目的風險承擔機制，建立一個合理的風險承擔機制，有助于政府部門、私人資本和社會民眾三方平衡。風險承擔機制通常可根據雙方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險比例，使項目參與的各方包括政府部門、私營公司、貸款銀行及其他投資人都能夠接受。PPP項目的風險原則應為：由對風險最有控制力的一方承擔更多的項目風險。一方對某一風險最有控制力表示其在項目中居于主導，更能規避風險或減少風險發生時的損失，從而保證了整個項目用于控制風險所耗費的成本最小化，同時對風險最有控制力的一方承擔了更多比例的風險，也使其更有動力為項目控制風險而努力。

參考文獻：

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[2] 廖 睿.PPP操作指南———政府與社會資本合作實務[M].北京：人民大學出版社，2016：19-21.

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