數字治理趨勢下地方政府公共危機治理路徑優化

尹晴

摘要：數字治理趨勢下地方政府的公共危機治理具有數據獲取渠道多樣化、數據分析方式精準化、數據處理能力高效化等新特點，但同時也面臨著信任危機、共識危機、人才危機等新問題，要從暢通溝通互動渠道，完善信息聯動機制;加大網絡監管力度，彌補法律框架缺失;完善數字平臺搭建，加強專業人才培養等方面破解難題，實現公共危機治理的現代化。

關鍵詞：數字治理;地方政府;公共危機治理

中圖分類號：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.004

20世紀末至21世紀初，英美等西方國家及我國先后進入數字治理時代，以帕卻克·鄧利維為代表的部分學者在數字治理領域的理論研究在公共行政理論界產生了較大反響，對我國地方政府公共危機治理的實踐產生了實際效用。當前，我國正在邁向數字時代，在此基礎上的社會網絡、信息數據、云計算、數字模擬、大數據分析等一切由數字時代衍生的技術要素均成為政府公共危機治理的新工具、新手段，同時，因其在虛擬空間活動的特殊性也為公共危機治理注入新動能，引領新趨勢。

一、數字治理趨勢下地方政府公共危機治理的新特點

數據獲取渠道多樣化

當前，公共危機治理面臨的問題日益嚴峻，地方政府作為應急管理者越來越意識到數據來源渠道的多樣化對事前預警有多重要，對危機管理有多關鍵。首先，“數字中國”的到來使得云計算、數據分析、數字模擬、智能感知等技術性手段突飛猛進，成為獲取公共危機治理數據來源的技術性支持，政府部門、社會組織、社會公眾、企事業單位、新微媒體等作為公共危機數據的接受者和釋放者，在數字時代這張密網下聯系在一起，實現數據共享、信息互通，多元化的數據信息來源增加了地方政府高效治理公共危機的可能性，各個主體間一改傳統的狹隘認知范圍，克服碎片化治理的弊端，充分利用各自對數據信息的創造資格，沖擊著傳統治理下單方面享有信息資源的思維慣性，推動公共危機由分散治理向整體治理轉變，進而實現綜合協同治理網的形成和地方政府無縫隙服務的提供;其次，從數據的發展階段看，數據產生經歷了由人工逐條完成的被動生成，到互聯網時代主動生成，再到物聯網時代的自動生成三個發展階段。[1]當前，在物聯網高速發展的階段下，機器智能化在公共危機治理領域的廣泛應用明顯的表現為數據信息采集的自動化、精準化、智能化、科技化，不再依賴傳統的誤差較大的人工數據信息收集，使得地方政府在獲取數據來源的結構形式更加多元化，尤其諸多網站對音視頻、瀏覽記錄、社交評論、網頁概況等的數據收錄范圍極大地拓寬了數據來源的類型和規模，提高了地方政府在公共危機治理中應急預警環節的效率，為后續環節的開展節省了時間成本。

數據分析方式精準化

公共危機的發生從來就不缺數據和信息的預警，只不過依靠人工經驗或者憑借直覺來決策的時代已然被數字時代替代，在此趨勢下顯露出的可操作性更強的數據信息愈加精準化、明晰化。首先，公共危機的治理自然需要以地方政府為主體的應急管理者掌握危機預警、實時監測、救援處理、恢復重建等各個環節的數據信息，并相應地調整在不同環節中注入的人力成本、物質成本、時間成本以實現精準化的服務。在危機預警階段，地方政府不可避免地運用GPS、衛星、遙感器等相關大數據技術收集危機信息以了解整個可能發生災情的概況，從而劃定危機區域和危機時段，做好防范準備工作;在救援處理階段則需要實時監測災情蔓延增減狀況，精準化持續更新數據信息從而做出正確判斷，有的放矢地制定下一步方案;在恢復重建階段，地方政府依然需要掌握精準化的災情數據，以確定準確的重建資源成本，做到人盡其才、物盡其用、合理分配，整個過程均需要實現政府與公眾間數據信息的精準化傳遞，防止惡性輿論事件發生影響重建進度。其次，精準化的數據分析意味著地方政府公共危機治理的科學化，通過對信息和數據的抓取識別以應對流變的實時情況，將數據的挖掘不僅僅局限于政府對歷史數據的記載，更是囊括出現在一切新聞媒體、社交網站、官方網頁上的真實性數據信息，此外，“數據中國”背景下的公共危機治理更注重宏觀層面上的應急管理操作，由具體政府實踐部門制定對應方案，逐步擺脫傳統不同部門間千篇一律的應急預案結構圖，從而提高地方政府在整個公共危機治理過程中的精準化程度。

數據處理能力高效化

數字時代因其科技化的使用和廣泛普及使得地方政府在面對公共危機事件時多了幾分從容，一方面，在危機前、危機中、危機后不同環節，依靠云計算、云存儲等的高速反應能力對數據的獲取、分析和處理均實現了高度自動化、專業化、智能化，從而達到了事半功倍的效果，極大地增進了地方政府處理公共危機事件的效率，提高了地方政府的公共服務質量。從危機數據信息的即時化處理上來看，動態化的數據借助無線傳感器、通信技術等一改往日被動接收靜態信息為主動跟蹤動態信息，不僅實現了信息的即時顯現，更實現了處理方式上的轉變。另一方面，就危機數據的智能化分析而言，其屬于數字時代所特有的成果，在“數字中國”背景下，零散的數據信息經過去重新轉換格式、文本分類等一系列技術處理后融合在一個新數據庫源中，再經過重新組合、相互關聯最后自動化生成可分析的文本語義，地方政府通過自動化的圖像識別、文本分析、語言處理等最終實現碎片化數據轉化為價值性信息，精確判斷出危機事件發生的前因后果，從而提高公共危機治理的整體效率。同時，過分推崇政府干部的權力已成為過去式，取而代之的是數據要素、信息要素在公共危機治理過程中產生的新動能，不再側重于危機出現后的層層傳遞而貽誤時機，而是側重于重構數據支撐下的科學的指揮鏈;不再側重于自上而下的命令式信息傳播路徑，而是側重于自下而上、多元互通的扁平化信息傳播路徑，從而實現公共危機治理由傳統的權威治理向數據治理轉變，以彌補傳統權威治理下造成的信息滯后和效率低下，提高地方政府在公共危機治理中的精準化、高效化。

二、數字治理趨勢下地方政府在公共危機治理中存在的問題

溝通網絡復雜化誘使信任危機

一方面，“單中心漣漪網絡”擴散為“多中心漣漪網絡”，信息來源的增加不僅加劇了公眾對信息篩選的難度，一定程度上亦影響了公眾對政府的信任度，引發信任危機。全面數字時代之前，公共危機的治理更多依賴于地方政府內部的多方溝通，且此種溝通更多拘泥于現實空間，盡管此種溝通遠遠達不到危機事件本身的廣度和深度，溝通效率也不高，但在此之下的領導主體是絕對掌控的，不管公眾還是輿論對政府的官方信息都是一邊倒的選擇相信，此時，虛擬空間的溝通尚未普及，更談不上成為公共危機治理的工具了。而恰恰在數字時代全面到來之后，尤其處于“數字中國”的大背景下，溝通逐漸依賴于虛擬網絡，變得更加復雜化、輿情化，這種溝通網絡的轉變使得公共危機的治理面對新的問題。隨著危機信息和數據在新式溝通工具下流通的更快，范圍更廣，不光是地方政府，包括公眾在內的所有群體在面對爆炸式的信息時都無法理性的篩選，五花八門的數據信息造成的后果使公眾及社會失去對政府的信任。另一方面，網絡信息和數據傳播方式的多樣化改變給文化素質不一的公眾造成了極大的沖擊，大部分公眾群體在自己選擇的“數據繭房”內搜索信息，只去關注其需求范圍內的數據和信息，沒有興趣更不具備能力去甄別所有公共危機事件的相關內容，甚至過分關注所謂的“小道消息”，這不僅無益于地方政府公共危機的治理，更損害了政府形象，引發信任危機。

數字鴻溝新型化加劇共識危機

“數字鴻溝”的出現非一日之寒，早在數字時代出現之前，受地理位置、文明教化程度、職業差異等因素的影響就已經出現信息資源和數據資源分配不均的狀況。如今，面臨著“數字中國”面向世界的全新背景，影響“數字鴻溝”大小的因素已不局限于此，年齡差距、接受新事物的能力大小、智能化設備的先進程度都將成為數字鴻溝新型化的影響因子。一方面，數字鴻溝新型化阻礙了公眾對信息資源的整合度和辨識度，對于部分年齡偏長的人群來說，他們無力接受新興事物，無法安心學習新型知識，更無法跟緊時代步伐，只能在安于現狀中被動接受早已無力消化的充斥于網絡中的爆炸式信息，或盲目跟風于周圍人對于危機發生的各種真實或是不真實的評論。更有甚者，利用有限的網絡技能發布著各種虛假信息和數據，在網絡暴風雨式的傳播速度下，虛假信息在不同群體間的發酵最終導致地方政府共識危機的加深。另一方面，危機消息處理的延時性引發公眾質疑，影響共識的達成。在公共危機處理的過程中，有些地方政府會選擇封鎖消息或者公布不完全消息的方式切斷傳播源以防止事件過分發酵，而往往此種行為會適得其反，“不透風的墻”是不存在的，至于危機事件則可能由于職業不同的群體所掌握的不完全信息在朋友圈、微博等新式媒體中傳播，導致網絡輿情的熱情持續高漲。受不同群體自身技術技能的限制性，部分對智能設備不精通的公眾只能在自身可認知范圍內的網絡上搜索著關于危機事件的只言片語或是零星信息，由此推測整個危機事件的可能的前因后果，或許恰恰與真實結果背道而馳，但往往這些反向聲音掩蓋了地方政府最終公布的真實情況，造成社會公眾與政府無法達成共識，影響公共危機治理效果。

數字平臺多樣化引發人才短缺

“數字中國”時代的全面到來意味著新一輪技術的革新，而技術變革的速度遠遠超過了其配套人才的成長更新速度，在公共危機治理這一專業領域，人才往往才是致勝法寶。一方面，隨著QQ、微信、微博、貼吧、論壇、FaceBook等社交軟件及抖音、快手、西瓜視頻等短視頻軟件的迅速普及，在社會公眾中的使用率和影響率越來越高，隨之而來的是對此領域的專業管理人才的缺失。受傳統公共危機面對面治理方式的影響，有些地方政府沒有主動實現治理理念和治理方式的突破，一旦公共危機突發，難以應對，錯過最佳治理時間，導致公共危機事件的無休止蔓延，造成惡劣的社會影響。另一方面，缺少專業化團隊和機構。當前，面對數字平臺的多樣化，數據信息來源的豐富化，地方政府如果不加以正確利用反而會成為其新的難題。從危機事件種類的日益繁雜、危機事件影響的范圍日益擴大、危機治理人員能力的力不從心等種種表現來看，專業化的團隊和機構設置以及專業化的人才培養已然是迫在眉睫。

三、數字治理趨勢下地方政府公共危機治理的路徑優化

暢通溝通互動渠道，完善信息聯動機制

首先，公共危機的發生不是曇花一現的瞬時事件，更不是偶然事件，而是貫穿前期、中期、后期的整個生命周期，是一個包含著潛伏、爆發、恢復期的動態過程。[2]鑒于此，地方政府要從整體著手，建立動態化的溝通體系和互動渠道，充分發揮以政府為主導，社會組織、社會公眾、專家學者、企事業團體多方參與優勢，在數字時代新背景下，廣泛應用新型技術手段，擴展治理工具的范圍，以更快、更準、更穩地實現公共危機治理的現代化。

其次，建立溝通渠道的合作協調機制，把握預警前期的黃金時段，實現危機信息的無障礙溝通。政府作為發布官方信息的主體，有必要更有義務將危機事件的前因后果進行持續性的跟蹤報道，不僅在危機事件的預測中，疏通與公眾交流互動的多方渠道，以掌握最新最全的數據信息，從而盡可能多地預防危機事件的發生或減少事件造成的損害率;更要在危機事件爆發的過程中，通過召開新聞發布會、記者會、或者官方平臺等渠道如實與社會大眾溝通，讓不同社會群體了解危機事件的最新動態，強化政府內部危機公關的能力，幫助疏通與社會多方力量的有效溝通，從而減少惡意揣測、損害政府公信力行為的發生。

最后，當前地方政府在公共危機治理中面臨的信任危機更大層面上受制于信息管理的“單層化”，未發揮數據信息的聯動效應。因此，從完善信息的聯動機制入手，就政府內部層面，實現突發危機事件的跨級上報和跨部門處理，爭取的是信息的高效傳遞，危機的及時處理;就政府與公眾層面，建立多主體、多領域的數據信息共享平臺，將相關危機的數據信息第一時間內真實有效地出現在共享平臺上，防止“小道消息”和“流言蜚語”對政府形象的中傷，實現地方政府對公共危機的高效治理。