《海事勞工公約》修正機制對我國相關立法的影響

李楨　王大鵬

【摘 要】 為應對《海事勞工公約》修正機制，探討公約修正機制的內容、特點和啟動程序，回顧公約迄今為止經歷的幾次重要修訂，分析公約修正機制給我國履約機制建設和國內立法帶來的影響，并提出應對公約修正機制的相關建議：完善我國海員權利保護立法;盡快出臺相關措施應對公約修正案對我國帶來的影響;建立履約協調機制。

【關鍵詞】 海事勞工公約;修正機制;履約

0 引 言

海運業的持續健康發展得益于國際海事法律制度的有效規制。國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）以船舶和船員為中心，對海上安全、海洋環境保護、海員權益維護等作出了詳細規定，以保證海上航行安全、航運的環境友好及承擔相應的社會責任。ILO出臺的綜合性國際公約――《海事勞工公約》（《MLC公約》）與《海上人命安全公約》（《SOLAS公約》）《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）《海員培訓、發證和值班標準國際公約》（《STCW公約》）并稱為國際海事法律體系的四大支柱公約。《MLC公約》的設計者們前瞻性地制定了各項制度以保持其生命力，其中之一即公約的修正機制。修正機制的存在使得公約的技術部分得以迅速更新，并對已批準公約的成員國履約提出新要求。近幾年《MLC公約》的修正已進入快車道，技術標準不斷更新和提高，需要各成員國政府加以高度重視，對履約作出適當安排。

1 《MLC公約》的修正機制

1.1 修正程序的內容

《國際勞工組織章程》第19條規定了對正文條款和《MLC公約》規則的修正程序。公約規則需通過大會進行修訂，且必須經出席會議代表的2/3多數票通過。對于公約技術性部分即守則的修訂，公約設置了一種創新機制，即采取三選一模式。這種模式是指守則的修訂既可按照《MLC公約》第14條規定的明示修正程序或明文規定的其他程序來進行，還可以參照《SOLAS公約》等的做法通過默認接受程序來進行。對于經大會通過的守則修正案，除非在規定期限內收到超過40%的已批準《MLC公約》且代表著不少于船舶總噸位的40%的成員國正式反對意見，則修正案應視為已通過。該視為已通過的修正案于規定期限結束之日6個月后對所有批約國生效，正式表達了不同意見且沒有撤銷該不同意見的批約國除外。

1.2 修正程序的特點

1.2.1 體現三方性原則

三方性原則是ILO議事規則的重要特點之一，其實施體現了對于勞動關系當事各方的尊重及謀求通過協商達到各方共識的愿望。有權向ILO提出《MLC公約》修正案的主體是ILO的任何成員國政府或三方專門委員會中的船舶所有人代表組或海員代表組。三方專門委員會是一個由國際勞工局理事會設立的為保持對《MLC公約》發揮作用的專門性委員會，由已批約的各成員國政府代表和理事會指定的船舶所有人和海員代表組成。這種三方專門委員會的組成結構集中體現了政、勞、資三方的協商機制，而對三方專門委員會中每個船舶所有人和海員代表的票數予以加權又保證了政府不會被船舶所有人和海員代表兩方的表決權所壓倒。

1.2.2 體現靈活性原則

在引入默認接受程序的同時，公約亦為批約國規定了表達不同意見、撤銷不同意見、通知不執行等多種靈活方式，使新修正案盡可能快速生效，避免許多修正案因涉及業界多方利益而給生效造成困難。批約成員國可在規定的期限結束前通知國際勞工局局長，只有批約成員國向國際勞工局局長遞交接受修正案的通知后，才受修正案的約束;批約國亦可在修正案生效之前通知國際勞工局局長，自修正案生效之日起一年或大會批準修正案時確定的任何較長時間內自己將不執行修正案，即變相推遲修正案對其生效的時間;即使批約國曾經對修正案正式表達過反對意見，亦可隨時撤銷。這些靈活的規定為批約國評估修正案影響及實施修正案規定留出了準備時間。

1.2.3 一攬子批約原則

無論是明示修正程序還是默認修正程序，其法律效果都是產生一個經修訂的單一公約，此后再批準公約的成員國將受到其批準《MLC公約》之前已通過的所有修正案的約束，而不能對某一個修正案有所保留，除非修正案另有規定。而已批準《MLC公約》的成員國則對其批準公約之后通過的修正案擁有參與討論、表決、推遲生效等多項權利，這也有力地提升了各國批約的積極性。

1.3 修正程序的啟動

到目前為止，《MLC公約》的修正均為守則部分規定的修訂，即采用默認修正程序進行，大致分為6個步驟：

（1）提出提案。提案主體是ILO成員國政府，或三方專門委員會中的船舶所有人組或海員組。政府提出的修正案需得到至少5個批約國的支持。

（2）核實提案。國際勞工局局長對提案進行核實，決定應采用明示修正程序交國際勞工大會表決，或采用默認接受程序提請成員國提交意見或建議。

（3）三方專門委員會審議。國際勞工局局長將成員國提出的意見或建議的要點提交給三方專門委員會召開會議審議。如獲得通過，該修正案將提交下一屆大會批準。

（4）大會批準。對于三方專門委員會審議通過的修正案，如出席大會代表2/3多數投票支持即獲批準;如果未獲得2/3多數支持，修正案將被送回三方專門委員會重新審議。

（5）通知成員國。國際勞工局局長將大會批準的修正案通知給批約成員國。

（6）修正案生效。修正案在規定期限結束之后6個月對所有批約國生效，正式表達了不同意見且未撤銷該意見的成員國除外。任何批約成員國還可以在修正案生效之日前以通知國際勞工局局長的方式推遲公約修正案對其生效的時間，推遲的期限不超過1年或超過大會批準修正案時確定的任何較長時間。

2 《MLC公約》的修正案

2.1 2014年修正案

強制性文件的出臺對于解決海員被遺棄和對海員傷亡進行賠償的問題至關重要，但考慮到各國法律在該問題上的規定存在巨大差別，ILO一直持審慎態度，直到三方專門委員會會議的召開，《MLC公約》的修訂議程才正式步入快車道。

2014年4月11日，三方專門委員會召開首次會議，通過了《MLC公約》2014年修正案。2014年6月11日，第103屆國際勞工大會批準了該修正案。該修正案修改了規則2.5及規則4.2。新增標準A.2.5.2要求各成員國應保證海員被遭遺棄時能獲得快速有效的財務擔保體系的援助。海員被遺棄的情形是：船舶所有人未支付海員的遣返費用;或船舶所有人未向海員提供必要的照料和援助;或以其他方式單方斷絕其與海員的關系，包括未支付合同工資達至少兩個月的時間。財務擔保體系可以為社會保障計劃或保險或國家基金，或其他類似的安排，具體方式由成員國與船舶所有人和海員組織協商后確定。財務擔保系統提供的援助應包括船舶所有人應付但尚未結清的船員工資和津貼、遣返費用和滿足海員基本需求的費用。新增標準A.4.2.2進一步明確了船舶所有人的責任，確保當海員死亡或長期殘疾時向海員及其家屬提供合理的賠償;同時明確了協議性索賠的定義，其是根據國家法律、海員就業協議或集體協議規定的因工傷、疾病或危險而造成相關船員死亡或長期殘疾的索賠。

該修正案已于2017年初生效。生效后，要求締約國船舶以財務擔保證書或其他文件來證明有能力保護船上工作的海員，不能提供相應證明的船舶將被滯留。

2.2 2016年修正案

2016年2月，三方專門委員會召開了第2次會議，通過了《MLC公約》2016年修正案。該修正案修改了導則B4.3，在導則B4.3.1關于職業事故、傷害和疾病規定中，對涉及的有關參考資料，新增了“國際商船協會和國際運輸工人聯合會共同出版的《減少船上騷擾和欺凌的導則》及其最新版本”，要求在制定相關職業安全與健康規定時予以參考;在關于職業事故、傷害和疾病規定（4）中新增加（d）騷擾和欺凌，要求在考慮相應的因素時，應將騷擾和欺凌因素納入影響職業安全和健康因素;在導則B4.3.6調查（2）中，新增加（g）由騷擾和欺凌產生的問題，要求在調查相應事故時，應將有關騷擾和欺凌所產生的問題列入調查內容。修改標準A5.1.3“海事勞工證書及海事勞工符合聲明”，新增在對船舶完成換證檢查并符合換證條件后，允許在現有的海事勞工證書上加以簽注，使其繼續有效但延期不超過5個月。按照默認修正程序，2016年修正案于2019年1月8日生效。

2.3 2018年修正案

2018年4月，三方專門委員會第2次會議召開，通過了《MLC公約》2018年修正案。該修正案修改了標準A2.1“海員就業協議”、標準A2.2“工資”及導則B2.5.1“應享權利”，規定海員因遭遇海盜行為或武裝搶劫船舶而被扣為人質，在被扣押期間，就業協議應繼續有效，無論其是否已過期或任何一方已發出暫停或終止的通知。海員在被扣押期間，其工資和其他合同權益仍按協議履行。按照默認修正程序，2018年修正案預計將于2020年12月26日生效。

3 《MLC公約》修正機制帶來的影響及應對措施

3.1 對履約機制建設的影響

目前，《MLC公約》2014年修正案已生效執行。2014年修正案生效后一年中發生的55起船員遭遺棄案件中有688名船員遭到遺棄，其中：41起案件涉及的船旗國已批準《MLC公約》，并接受了2014年修正案;5起案件涉及的船旗國已批準《MLC公約》，但未接受2014年修正案;剩余9起案件涉及的船旗國未批準《MLC公約》。就比例而言，所涉船舶大部分都應具備標準A2.5.2所要求的財務擔保，可實際上，僅有22艘船舶具備有效的財務擔保證書。IMO法委會對船員遭遺棄案件表示了高度重視，未來將進一步完善IMO-ILO海員遭遺棄聯合數據庫，尤其要增加相關船舶的保險狀況和相關船東互保協會名單資料。

2014年修正案生效一年來所呈現出的問題說明實施公約修正案的履約機制建設仍然不足，仍存在涉事船舶在不具備財務擔保的情況下開展營運，導致違反公約規定的案例增多。在船員遭遺棄的案件中，對船員利益的保護應始終放在首位。雖然一些案件由于財務擔保的存在而得到了最終解決，但整體上看處理的時間仍然過長。這對于在國外港口被滯留而受到不公正待遇的船員而言是非常不利的。

3.2 對我國國內立法的影響

對于《SOLAS公約》等技術性海事公約的修正案，締約國/成員國是以默認方式接受的。當公約在國際上生效時，我國多以交通運輸部或部海事局下發公告或通知的方式將修正案生效情況告知有關部門，并要求相關部門遵照執行。《MLC公約》的修正案目前也采用了默認接受程序，以2014年修正案為例，在交通運輸部聯合人力資源和社會保障部提請國務院批準接受該修正案，并向ILO提交相關接受聲明之前，對于該修正案的實施，我國采取的就是由交通主管部門下發通知的方式。2016年12月30日，交通運輸部印發《交通運輸部關于我國履行〈2006年海事勞工公約〉第一修正案有關事項的通知》，明確財務擔保暫定為商業保險或其他類似的擔保形式，包括中國船東互保協會或國際保賠協會集團成員出具的財務擔保證書，中國合法商業保險公司、銀行或其他金融機構出具的財務擔保證書或證明文件。但是，《MLC公約》與《SOLAS公約》《MARPOL公約》等純技術性公約不同，其還涉及海員的就業協議、工資支付、休假權利、社會保障等復雜問題。我國國內調整船員勞動關系的法律文件既有一般性勞動法律文件，如《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》等，又有特殊性海事法律文件，如《船員條例》《船員服務管理規定》《海商法》等。目前已通過的《MLC公約》修正案對勞動合同、保險合同、職業健康和安全的事宜均有涉及，隨著《MLC公約》三方專門委員會會議的定期召開，公約的修正進程正在提速，體量也在逐漸增大，以交通主管部門下發通知的方式已很難適應《MLC公約》全方位修訂和修正案的快速通過。

3.3 應對措施

《MLC公約》雖定義為技術性公約，但該公約實施與《SOLAS公約》等純技術性公約相比仍有難度。對于《MLC公約》默認修正機制應有充分認識，建議采取以下措施：（1）完善我國海員權利保護立法，從源頭上為實現海員體面勞動提供法律基礎;（2）在《MLC公約》修正案出臺的過程中應早作準備以體現我方話語權，對公約修正案可能帶來的影響和實施過程中可能存在的困難就有清醒的認識，盡早研究應對措施;（3）在公約及修正案履約過程中，由于交通運輸部和人社部共同作為公約履約主管機關，雙方遵循“共同管理，兩部監管，一家發證”的原則，建議建立履約協調機制，并適時予以調整和完善，從而就如何簡化對公約修正案的報批程序，從不同角度對船員的社會保障權益進行監督檢查等事宜進行合作。在履約機制建設中，對于履約效果應進行評估，找出問題所在，分析產生的原因，提出解決問題的措施。

總之，《MLC公約》及其修正案的實施是一個系統工程，只有加大履約研究力度，完善海事勞工立法，建立履約協調機制，才能真正實現船員的體面工作目標。