新常態下經濟特區社會保險發展研究

高興民　郭芹

〔摘要〕 深圳、廈門、珠海、汕頭、海南等經濟特區地處改革開放前沿，市場經濟發達，公民權利意識較強，社會矛盾較為突出，對社保工作提出了更高要求。目前經濟特區社會保險發展的基本狀況是：覆蓋面不斷擴大，基金收支增幅較大，經濟適應性普遍不強，待遇標準逐漸提高。新常態下，經濟特區面臨著農民工社會保險問題凸顯、社會養老負擔日益嚴重、社保基金支付壓力不斷增大、社會保險的法治化程度不高等現實困境。推進經濟特區社會保險發展，要著力于以下幾個方面：完善經濟特區農民工社會保險制度，提高農民工社會保障水平;建立多支柱的養老保險制度，推動經濟特區養老服務業發展;加強經濟特區社保基金的運營管理，保障社保基金安全有效運營;完善經濟特區社保政策法規體系，提升社會保險的法治化程度。

〔關鍵詞〕 新常態，經濟特區，社會保險

〔中圖分類號〕F249.27 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0098-09

改革開放后不久成立的深圳、廈門、珠海、汕頭、海南五大經濟特區①（簡稱五大經濟特區）地處我國東南沿海地區，是我國市場經濟的先行地區。市場經濟的特點及固有缺陷要求加快對包括社會保險在內的市場經濟配套制度的改革，因此經濟特區在社會保險制度改革方面也一直先行先試。隨著經濟特區全面深化改革的推進，社會保險事業取得了較快發展，但新常態下經濟特區的經濟增速、財政收支、產業結構、就業結構、人口結構以及經濟制度環境發生了較大變化，農民工社保問題逐漸凸顯、社保基金壓力持續增加、社會養老負擔日益嚴重、社會保險的法制化程度不高等問題制約了特區社會經濟的發展。為此，需要進一步完善經濟特區的社會保險制度，以適應新形勢的發展要求，從而更好地為經濟特區提供穩定的社會經濟環境和轉型發展的動力。

一、新常態下經濟特區社會保險發展的社會經濟基礎

（一）新常態下經濟特區經濟增速趨緩，社會保險發展存在較大上升空間

經濟特區地處我國改革開放前沿，市場經濟發達，經濟增速較快，為特區社會保險發展提供了良好的經濟基礎。2013-2018年，五大經濟特區的國內生產總值（簡稱GDP）年均增長率分別為8.93%、8.17%、9.42%、7.20%、7.75%，均高于同期全國GDP年均增長率7.03%。隨著經濟發展進入新常態，特區經濟增速趨緩，2013-2018年，各個特區的GDP增長率整體上呈下降趨勢。按常住人口計算，2018年五大經濟特區的人均GDP分別為18.96萬元、11.80萬元、15.94萬元、4.46萬元、5.20萬元，其中深圳、廈門和珠海的人均GDP均超過1萬美元（約合人民幣6.6萬元），高于全國人均GDP6.46萬元。根據國際經驗，地區人均GDP達到1萬美元標志著地區經濟社會的整體發展達到中等發達國家水平，其產業結構優化、公共產品供給、居民社會保障等方面水平較高，但相比于中等發達國家，經濟特區的社保水平還有一定差距，存在較大上升空間。

從特區國內生產總值與社會保險發展情況看，地區國內生產總值較高的特區，其社會保險發展水平也較高，如深圳、廈門、珠海。地區國內生產總值不占優勢的汕頭和海南，其參保規模、基金結余、保障層次等方面與深圳、廈門、珠海存在一定差距。新常態下經濟增速、經濟結構、發展動力以及經濟制度環境都在發生顯著變化，并對社保發展提出了新要求。經濟特區社會保險的發展要與其經濟社會發展水平相適應，為特區經濟社會發展提供穩定環境以及轉型動力。

（二）經濟特區財政收支增幅較大，社會保障與就業支出占比不高

經濟特區地方財政收入水平整體較高，財政收支增長較快，為特區社會保險的發展提供了資金支持。2018年，五大經濟特區人均財政收入分別為2.72萬元、3.12萬元、1.75萬元、0.70萬元、1.47萬元，其中，除汕頭外，其他特區的人均財政收入均高于全國人均財政收入1.31萬元。新常態下特區經濟增速趨緩以及供給側結構性改革推進，財政收支困境逐漸凸顯。2012-2018年，五大經濟特區的財政收入年均增長率分別為23.12%、12.26%、17.31%、6.09%、13.04%，除汕頭外，其他特區均高于全國增長率9.41%;財政支出年均增長率分別為28.92%、10.51%、28.31%、14.94%、13.91%，除廈門外，其他特區均高于全國增長率12.62%。深圳、珠海、汕頭特區的財政支出年均增幅明顯大于財政收入年均增幅。海南社保基金對財政補貼的依賴度不斷增強，2013-2017年地方財政對社保基金的補助年均增長15.72%。

近年來經濟特區社保和就業支出增幅和占比不高。2013-2017年，五大經濟特區的社保和就業支出年均增長率分別為51.34%、15.36%、54.77%、19.18%、14.50%，其中，廈門和海南的增長率均低于全國增長率17.46%。2017年，五大經濟特區的社保和就業支出占比分別為5.22%、6.90%、11.66%、13.66%、12.70%，其中，深圳、廈門、珠海的占比均低于全國占比12.10%，占比大小依次為汕頭、海南、珠海、廈門、深圳。特區社保和就業支出占比排序與特區地區生產總值排序不一致，深圳作為五大經濟特區之首，其社保和就業支出占比卻在五大經濟特區中最低。

（三）經濟特區產業結構和就業結構以第三產業為主，就業人員工資標準逐漸提高

新常態下經濟特區加快產業結構轉型升級，促進了信息物流、金融保險、旅游商貿等第三產業的發展，2018年全國和五大經濟特區的第三產業所占比重分別為52.2%、58.8%、58.2%、49.1%、44.8%和56.6%。2012-2018年，深圳、廈門、海南的第三產業比重均高于全國水平，且三產比重高于二產比重。珠海和汕頭的第三產業比重逐年增加，但二產比重高于三產比重。經濟特區產業結構轉型升級帶動了特區就業結構的調整，2012-2018年，五大經濟特區的第三產業就業比重分別增加了3.1%、7.9%、4.6%、2.1%、9.7%。在特區產業結構轉型升級背景下，低端勞動力產業和落后產業的淘汰將部分企業擠出市場，企業生產經營困難導致社保繳費能力下降，影響了社保繳費的穩定性 〔1 〕。

城鎮非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標準是影響社會保險繳費標準和待遇水平的主要因素。近年來，特區城鎮非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標準呈上升趨勢，2017年五大經濟特區在崗職工年平均工資分別為100173元、75452元、81014元、61868元、69062元，其中深圳、珠海的年平均工資高于全國水平76121元。2017年五大經濟特區最低工資標準分別為2130元、1700元、1650元、1350元、1270元，其中深圳最低工資標準居于全國最低工資排名前列，廈門和珠海處于中等水平，汕頭和海南排名靠后。

（四）經濟特區人口發展呈現多樣化狀態

當前經濟特區仍然處于勞動力供給充足、人口社會負擔較輕的人口紅利期，人口流動性強和城鎮化水平高的狀態并存。在深圳全市常住人口中，78.03%②的人員戶口登記地與現居住地不一致且離開戶口登記地半年以上，廈門全市有51.3%的常住人口戶口登記地為其他地市③，2017年珠海人口總遷移率46.34%，海南候鳥人口130.98萬，其中流動型候鳥人口占比60.75%。人口流動性強使得特區的社保基金大量沉淀累積，同時流動人口的社保問題也較為突出。特區人口城鎮化水平較高，2017年五大經濟特區的常住人口城鎮化率分別為100%、89.1%、89.4%、70.4%、58.0%，均高于本省和全國水平。人口城鎮化產生的經濟效應有利于增加社保融資渠道，同時有利于社保覆蓋面的擴大以及統籌層次的提高。隨著戶籍制度改革的深入推進，經濟特區率先推行居住證制度和積分落戶制度，戶籍人口比重提高。2017年，五大經濟特區的戶籍人口占比分別為34.70%、57.61%、67.33%、100.82%、98.30%。在戶籍與福利掛鉤的二元制度下，特區戶籍人口比重的提高將帶來社會保險負擔增加。

另一方面，特區人口年輕化狀態和老齡化趨勢并存。深圳作為全國人口最年輕的城市，常住人口平均年齡大約為33歲，其養老替代率和養老支付率較低，養老保險基金積累具有優勢。除汕頭外，其他特區都具備較強的人口年齡結構競爭力④。近年來特區人口老齡化加快，2018年海南65歲及以上人口占比8.14%，2017年深圳、廈門60歲以上的戶籍老年人口占比分別為6.6%和14.7%，深圳預計在2023年進入老齡化社會。2016年珠海、汕頭60歲以上戶籍人口老齡化率分別為13%和13.57%。特區人口老齡化趨勢下老年撫養比逐年提高，2014-2018年廈門年均常住人口老年撫養比為7.78%，2013-2017年海南年均老年負擔系數為11.23%。逐年提高的人口撫養比體現了特區勞動力供給逐漸減少、老齡化進程逐漸加快的趨勢。目前特區以年輕人口為主體的人口結構使得社保繳費群體大于社保基金支出群體，人口社會負擔較輕，但是人口結構日益老化必將帶來社保基金收支失衡的風險。同時，特區人口老齡化的加快將導致社會養老負擔加重、勞動力市場結構失衡、經濟增長速度放緩等相關問題，從而對特區經濟社會發展產生不利影響。

二、新常態下經濟特區社會保險發展的基本狀況

（一）經濟特區社會保險覆蓋面不斷擴大

經濟特區社會保險的參保人數、參保率以及參保人數增長率反映了特區社會保險的參保狀況。2017年五大經濟特區的社會保險參保人數分別為5881.17萬人、1278.33萬人、584.61萬人、385.48萬人、1094.61萬人，2017年深圳、廈門和珠海的社會保險參保率整體上高于全國社會保險參保率，汕頭和海南社會保險參保率低于全國水平⑤ （見表1）。

2012-2017年，五大經濟特區各類保險的參保人數持續增加。其中，深圳社會保險參保規模較大，參保人數增長較快，特別是失業保險和生育保險的增幅較高。廈門重視醫療保險建設，其醫療保險參保人數年均增長率較高。汕頭由于近年來社保的財政支出占比及增長率較高，各類保險參保人數增長較快。與全國情況相比，在社會保險方面，除深圳外，其他特區均低于全國增長率;在養老保險方面，深圳和廈門高于全國增長率，其他特區低于全國增長率;在醫療保險方面，五大經濟特區均低于全國增長率;在工傷保險方面，除廈門和汕頭外，其他特區低于全國增長率;在失業保險方面，深圳和廈門高于全國增長率;在生育保險方面，深圳、廈門和珠海高于全國增長率（見表2）。

與此同時，經濟特區外來務工人員參保規模較大，參保人數持續增加。2011-2016年深圳外來務工人員參加工傷保險所占比重年均為87.33%，年均增長率為2.1%;珠海外來務工人員參加城鎮職工基本醫療保險所占比重年均為52.55%，年均增長率為2.2%;廈門外來務工人員參加養老、醫療、工傷、失業、生育保險所占比重年均分別為48.23%、34.52%、64.83%、62.53%、66.64%，年均分別增長7.9%、8.8%、7.2%、7.9%、8.4%。

（二）經濟特區社會保險基金收支增幅較大

經濟特區社保基金收支和結余情況反映了特區社保基金的運營管理狀況。2014-2017年，五大經濟特區的社保基金收入逐年增長，社保基金收入年均分別增長24.73%、9.07%、16.13%、11.09%、18.75%，其中深圳高于全國增長率22.87%;同時，社保基金支出實現了較大幅度增長，社保基金支出年均分別增長28.45%、20.33%、31.59%、16.90%、12.10%，其中深圳和珠海高于全國增長率24.38%。深圳、廈門、珠海、汕頭的基金支出增幅高于基金收入增幅，分別高出3.72、11.26、15.46、5.81個百分點，社保基金支付壓力逐漸增大。

養老保險基金是社保基金的重要組成部分，2014-2017年，五大經濟特區的養老保險基金收入年均增長率分別為19.22%、11.82%、17.92%、9.15%、20.73%，支出年均增長率分別為27.37%、22.72%、37.17%、13.73%、12.95%，其中，五大經濟特區的養老保險基金收入年均增長率均低于全國增長率22.92%，深圳、珠海的養老保險基金支出年均增長率高于全國增長率24.43%，且除海南外，其他四個特區的養老保險基金支出增幅分別高出基金收入增幅8.15、10.9、19.25、4.58個百分點，養老保險基金收支平衡壓力漸增。

由于制度內人口紅利的貢獻以及社保覆蓋面的不斷擴大，特區社保基金結余較多，社保基金的備付能力較強。2017年五大經濟特區的社保基金結余比分別為2.81、1.50、1.33、1.12、1.22，除汕頭外，其他特區均高于全國結余比1.18;養老保險基金結余比分別為3.90、1.80、1.48、1.08、1.17，除汕頭外，其他特區均高于全國結余比1.15。

（三）經濟特區社會保險的經濟適應性普遍不強

社會保險的經濟適應性是指社會保險發展水平相對于經濟發展水平的適應程度。產出適應性指標和財政適應性指標是衡量社會保險經濟適應性的兩個重要指標。其中，產出適應性指標用以考察社保對經濟產出的適應程度，根據社保支出與地區生產總值的比值進行衡量;財政適應性指標用以考察社保對財政的適應程度，根據社保支出與財政支出的比值進行衡量 〔2 〕128。根據統計數據計算得知，2018年，除海南外，其他四大經濟特區的產出適應性指標水平均低于全國水平0.055。除汕頭外，其他特區的財政適應性指標水平均低于全國水平（見表3）。五大經濟特區中，深圳的產出適應性和財政適應性都不高，汕頭的財政適應性較高，海南的產出適應性較高。與全國情況相比，特區社會保險發展水平相對于經濟發展水平的適應程度不高，社保的經濟適應性普遍不強，反映出社保發展相對其經濟發展仍然不足，特區財政支出在社會保險方面重視不夠，社保統籌層次不高或是統籌不合理。因此，如何構建與特區經濟發展水平相適應的社保制度是當前特區社會保險發展的重要課題。

（四）經濟特區社會保險待遇標準逐漸提高

社會保險與經濟增長的協調發展需要建立社會保險待遇水平的正常調整機制，以發揮社會保險對社會經濟發展的“穩定器”功能。近年來隨著經濟特區在崗職工平均工資和最低工資標準的不斷上調，特區社會保險待遇標準逐漸提高（見表4）。一是城鄉居民的基礎養老金標準上調。2010年特區建立城鄉統籌的居民養老保險，在本省和全國范圍內實現了基本養老保險全覆蓋。目前特區基礎養老金標準已經超過了省級和國家標準，其中深圳、廈門、珠海的標準位居全國前列。二是企業退休人員的養老待遇提高。2017年深圳、廈門、珠海、海南企業退休人員月人均養老金待遇均高于全國待遇水平2362元。三是醫療保險財政補助標準上調。2017年全國城鄉居民醫療保險人均補貼標準為450元，廈門和珠海高于全國標準，其他特區與全國標準持平。四是失業保險金標準提高。隨著特區最低工資標準的逐漸提高，失業保險金不斷上漲。總體上看，經濟特區的社保待遇水平較高，其中深圳、廈門、珠海的社保待遇標準高于全國水平，而汕頭和海南的社保待遇水平相對較低。

三、新常態下經濟特區社會保險發展面臨的現實困境

（一）戶籍制度改革背景下經濟特區農民工社會保險問題凸顯

《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定，“統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，社會保障服務的供給逐步以居住證制度為依據，不斷縮小戶籍與非戶籍人口社保服務的差距”。農民工群體是城市非戶籍人口的重要組成部分，經濟特區擁有較大的外來農民工規模，隨著特區社保政策法規的完善，參加社會保險的農民工比重不斷增加，但特區的社會保障和就業支出相對較低，農民工社會保險問題仍未受到足夠重視，相關部門對農民工參加各項社會保險的統計分析不足。目前的社會保險制度主要是按照城鎮人員的正規就業設定和實施的，不符合農民工就業不穩定、流動性強的特點。參照城鎮職工的標準繳納社會保險費，基于收入水平偏低的現狀，農民工難以負擔。由于社會保險成本的上升，一些農民工就業的小企業、個體經營企業，往往不按照相關規定繳納社會保險費，導致農民工參保率不高 〔3 〕。與城鎮職工相比，農民工參加的社保項目較少，主要是工傷保險和醫療保險，參加養老、失業和生育保險的比重不高，且統籌層次和保障水平較低，難以享受和城鎮職工同等的社保待遇。

同時，農民工社會保險的繳納基數偏低，主要是按照最低工資標準繳納。其中，深圳特區養老保險繳費下限經歷多次調整，從本市上年度城鎮職工月均工資的40%，上調至本市上年度城鎮職工月均工資的60%，再下調至本市最低工資標準，并維持至今。根據2014年深圳市螢火蟲工友服務中心對非深圳戶籍勞動者養老保險狀況的抽樣調查結果，77.5%的工廠按照最低工資標準繳納養老保險，按照法定標準繳納養老保險的工廠只占4.8%。此外，由于特區間經濟實力的差異，各個特區農民工的社會保障政策和規定缺乏統一性、協調性和穩定性，對社保項目在繳費主體、繳費標準、待遇水平等方面的規定存在較大差別。因此，如何保障農民工享有和城鎮職工相同的社保待遇，同時解決在特區繳納了社會保險費用后流出的農民工的社保關系轉移接續問題，以及戶籍制度改革下農民工轉換成為城鎮戶籍人口后的社會保險銜接，成為特區社會保險發展亟待解決的難題。

（二）人口老齡化趨勢下經濟特區社會養老負擔日益嚴重

自20世紀80年代經濟特區成立以來，成批的年輕外來人口涌入特區參與特區建設發展，特區人口結構呈現出明顯的年輕化特征。經過改革開放40多年的發展，改革開放之初來到特區就業和創業的年輕人開始集中進入老齡階段，加上當前投靠子女的隨遷老人數量不斷增加，特區的養老隊伍日益擴大，養老保險基金和醫療保險基金逐漸出現支付困境。2013-2017年廈門、海南的基本養老保險基金支出年均分別增長了26.53%和15.33%，基本醫療保險基金支出年均分別增長了22.83%和11.12%。在當前養老保險制度的三支柱模式下，養老保險第二、第三支柱未充分發揮其功能作用是特區基本養老保險負擔加重的重要原因。現階段作為第一支柱的基本養老保險承擔了保障退休人員基本生活的主要責任，而作為第二、第三支柱的企業年金和商業保險至今仍處于發展的初級階段 〔4 〕。自2004年我國推出企業年金制度以來，經濟特區建立企業年金制度的企業占比較低，目前主要是機關事業單位、大型國有企業以及部分經濟效應較好的中小企業，企業年金參保人數總量小，收益不穩定。同時，商業養老保險實施范圍比較狹窄，其發展的深度和密度有待提高。

人口老齡化的迅速發展擴大了特區養老服務的需求，目前特區養老服務業發展比較滯后，養老服務設施和服務供給仍然緊缺。其中，社會養老機構普遍存在專業人才短缺、服務標準不統一、機構運營困難等問題，公辦養老機構面臨內部改善缺乏動力、基礎設施滯后等困境 〔5 〕。以每千名老年人擁有的養老床位數為例，2014年深圳、珠海、汕頭的養老床位數分別為39.2張、25.9張、20.9張，其中只有深圳達到了全國平均水平27.2張，以及廣東省定目標數30張。根據國家規定的2020年養老床位數35～40張的標準，除深圳特區外，目前其他特區提供的養老床位數與此標準存在較大差距，養老床位數仍然存在較大的供需缺口。同時，低水平、同質化的養老服務供給難以滿足醫養結合的需求。目前經濟特區養老機構提供的主要是飲食、安居等生活照料服務，缺少心理慰藉、生活保健、康復護理等高質量的養老服務。而且，專業養老護理服務人員短缺，存在專業服務水平不高而費用不低的問題。

（三）經濟新常態下經濟特區社保基金支付壓力不斷增大

制度內人口紅利的貢獻是經濟特區社保基金結余較大的主要原因之一，隨著特區外來農民工增速逐漸下降以及人口老齡化加快，由轉移勞動力帶來的人口紅利將逐漸消失，社保基金統籌賬戶的籌資將出現繳費人口銳減的新問題。新常態下特區經濟增速放緩，社保的經濟適應性減弱，加上受社保費率降低和社保待遇標準提高等因素制約，社保基金收支平衡壓力漸增。同時，在特區加快產業轉型升級的背景下，部分企業生產經營出現困難，為減輕人工成本，發生逃避繳納社會保險費行為。部分勞動者由于用人單位逃避繳納社保責任而被迫自動放棄投保。此外，部分勞動者主要包括農民工群體、靈活就業人員、個體工商戶等，對社保受益認識不足，擔心異地轉移接續困難而在老家購買保險，所以主動放棄投保以獲取更多的直接收入。勞動者棄保會加劇社保實際繳費人數占參保人數比例的下滑態勢，將為未來養老保險以及財政安全埋下嚴重隱患 〔6 〕。從2014年開始，海南全省企業職工基本養老保險處于收支失衡的臨界點，社保基金安全運行的風險逐漸增大。2015年汕頭出現較大的保險基金收支相抵赤字，其中養老保險基金赤字高達43938萬元，職工醫療保險基金赤字達1079萬元。

在現行社保政策法規框架下，我國社保基金受到較為嚴格的管制，經濟特區社保基金投資渠道較為單一，以銀行存款、債券投資和委托管理為主要投資方式，社保基金的保值增值能力不強。其中銀行存款占地方社保基金總額的90%以上，債券投資占比很小，基金的投資收益率低，保值增值能力弱。2017年珠海用于銀行存款投資的社保基金比例為91.78%，債券投資0萬元，用于委托管理的基金占比8.00%;汕頭用于社會保險基金投資銀行存款的社保基金占比98.78%，用于債券投資22萬元，委托運營0萬元。實際上，社保基金存量在社保基金存款利率、國庫券利率與通貨膨脹率存在逆差的情況下已經處于貶值困境，且社保基金結余與其貶值風險成正向關系 〔7 〕。此外，特區社保基金違法違規現象仍然存在，2018年深圳、珠海各查處并整改3宗涉案金額較大的社保基金違法違規案件。雖然當前特區已經制定了社會保險基金運營管理的制度規定，但社保基金運營管理的信息披露不足，特別是對社保基金資產配置的信息披露欠缺，社保基金內部監督和社會監督的約束作用較弱，監督管理的效果不夠明顯。

（四）法治中國建設進程中經濟特區社會保險的法治化程度不高

社會保險法治建設是法治中國建設的重要內容。現階段，我國尚未形成統一完整的社會保險基本法律體系，社會保險的法治化程度不高，規范性文件的可操作性不強。當前經濟特區的社保政策法規仍然滯后。一方面，五大經濟特區的立法權沒有充分發揮。據統計，深圳、廈門、珠海、汕頭利用特區立法權制定的法律法規平均占比為68%，海南特區立法權的使用力度遠遠不足。截至2016年3月，海南41件現行有效的經濟特區法規約占省級現行有效法規總數的20% 〔8 〕。經濟特區依據全國和本省制定的社保法規和政策文件，結合本區情況制定了一系列地方性社保政策法規。整體上看，深圳、廈門、珠海特區比較重視社會保險法制建設，其制定和修訂的社保政策法規較多，其中，廈門和海南重視對養老保險政策法規的完善，珠海注重制定與修訂醫療保險政策法規，汕頭制定的社保政策法規數量不及其他特區，主要是轉發并實施廣東省的社保政策法規和相關文件。經濟特區的社保政策法規以政策文件為主，這些文件大多停留在政策層面，未形成規范性和強制性的法律規范，缺乏執行力和強制力 〔9 〕96。

另一方面，隨著特區社保覆蓋面的擴大以及社保新矛盾的凸顯，社保領域的立法還存在很多空白地帶。目前特區農民工社保政策法規不夠健全，農民工異地養老、大病醫療、失業、生育等方面的規范性文件需要補充與完善。同時，農民工社保政策法規的執行力度不夠，由于用人單位違法成本較低，對企業拖欠或拒繳社保基金行為的強制措施不足，農民工勞動合同簽訂率不高、工資被拖欠、工傷賠償難等現象時有發生。2010年我國社會保險法的出臺使全國性社保基金管理走向法治化。目前特區社保基金管理主要是參照本省出臺的社保基金監督條例，特區社保基金投資運營、監督管理等方面的制度規范有待進一步完善。此外，社保反欺詐相關法規存在不足。以珠海為例，《珠海市社會保險反欺詐辦法》規定的主體范圍屬于狹義概念，反欺詐主體被限定為“勞動保障、稅務等相關政府職能部門”，不利于抑制社保欺詐行為。同時，對于社保欺詐行為舉報人的保護權只是作為社保反欺詐人員的工作紀律予以要求，對舉報人實施打擊報復的行為設定為“依法承擔賠償責任”，對舉報人的保護力度不夠 〔10 〕。

四、新常態下推進經濟特區社會保險發展的基本路徑

（一）完善經濟特區農民工社會保險制度，提高農民工社會保障水平

經濟特區作為外來務工人員較為集中的地區，其農民工問題關系到特區產業轉型升級、社會管理形勢穩定以及深度城市化等問題。戶籍制度改革的深入要求建立與其相適應的社會保險制度，經濟特區應加強對農民工社會保險的補貼力度，完善居住證制度下農民工的社會保險服務，實施靈活有彈性的社會保險制度，為農民工參保提供穩定的政策預期與心理預期 〔11 〕129。一方面，完善農民工社會保險財政投入機制。經濟特區地方財政收入水平整體較高，應加大對農民工社會保險的財政投入，設立農民工專項社保基金，提高農民工社保統籌層次和參保率。通過加強宣傳教育，提高農民工對社會保險制度和勞動合同法的認識，增強農民工的參保意愿及與用人單位簽訂勞動合同的行為。同時，嚴格界定和規范用工單位需要承擔的社保繳納責任，禁止以協商方式不為農民工參加社會保險繳費，對偷逃社會保險費的用工單位進行追繳，并追究其法律責任 〔12 〕。

另一方面，構建滿足農民工需求的社會保險制度。首先，根據農民工收入情況和繳費能力，并參照城鎮職工或城鎮居民參加養老保險的規定，確定靈活的養老保險繳費標準，強制要求用人單位必須為農民工繳納相應檔次的養老保險費。其次，將農民工納入城鎮職工基本醫療保險體系，加大對基本醫療和門診醫療的保障力度，完善大病統籌醫療保險制度，逐步提高醫療報銷限額和比例，解決農民工群體“小病拖大病扛”問題。再次，制定有利于農民工的工傷鑒定程序，完善工傷賠償處理機制，使農民工在遭受工傷事故和患職業病后，合法權益得到有效保障。最后，用人單位應明確繳納失業保險費用的責任，建立農民工失業保險基金，使失業農民工獲得失業金或一次性生活補償，為失業農民工提供再就業培訓機會 〔13 〕。同時，將女性農民工納入生育保險制度范圍，使農民工享有與城鎮居民同等的生育社保待遇。此外，特區社會保險關系轉移接續和銜接任務艱巨，2018年深圳、廈門、珠海辦理企業職工基本養老保險轉移接續分別為188994人次、49727人次、27321人次。為此，應構建農民工信息共享平臺，實現農民工參保、就業、轉戶等信息共享，加強社保轉移接續制度的可持續性和異地繳付政策的可操作性，從根本上解決農民工流動性強而造成的社保關系銜接難的問題，從而提高農民工的參保意愿。

（二）建立多支柱的養老保險制度，推動經濟特區養老服務業發展

在人口老齡化背景下，建立多支柱、多層次的養老保險制度是經濟特區養老保險發展的應有目標和方向，通過養老保障制度“三支柱”的合理架構，減輕特區基本養老保險的運行壓力。其一，強化基本養老保險制度第一支柱的功能作用。在確保基本養老保險擴面提升的基礎上，通過安全有效的投資政策，實現社保基金的價值保值，使養老基金的支付壓力得到緩解。其二，鼓勵發展企業年金，完善養老保險制度的第二支柱。根據2018年實行的《企業年金辦法》，特區應逐步擴大企業年金覆蓋范圍，加快構建中小企業的自動納入機制，允許更多具備資格的金融機構參與企業年金管理，并提高企業年金管理機構的管理水平。其三，引導個人儲蓄養老保險和商業保險的發展，完善養老保險制度的第三支柱。建立以個人商業養老資金賬戶為基礎、個人所得稅優惠政策為激勵、個人和家庭自主選擇參加的個人養老金制度，評估個人稅收遞延型商業養老保險試點情況，有序擴大參與的金融機構和產品范圍 〔14 〕。

應對特區老年人口迅速增長的問題，關鍵在于加快特區養老服務業發展。特區應逐步放開養老服務市場，引導社會資本通過補助投資、發行債券、購買服務等方式投資養老服務業，推動養老模式從傳統的家庭養老向機構養老過渡。一方面，要優化配置養老機構資源，將社會資本引入公辦養老機構運營管理中，推動養老機構的公建民營社會化改革。改革后的養老機構在履行基本的政府保障職責的同時，能夠享有與民辦養老機構同等的政策優惠。同時，加強養老服務標準體系建設，完善養老服務等級評定的地方標準，提高養老機構服務質量水平。在市場機制作用下，開發不同類型的養老服務產品，使多樣化的養老服務需求得到滿足。另一方面，要推動特區醫養結合養老模式的探索。具體來說，要建立健全養老機構與醫療機構合作機制，創建醫療養老結合型養老機構;將醫養結合機構納入醫保定點機構，擴大護理保險基金支付范圍，涵蓋需要長期護理的參保老人的醫療費用和護理費用;建立養老床位功能的基本劃分標準，在原有千名老人擁有養老床位指標的基礎上，增加護理型床位擁有率的指標 〔15 〕。同時，加強培養養老服務專業人才，對從業人員進行職業資格認證和技能等級管理，擴大在醫養結合機構執業的醫護人員規模。

（三）加強經濟特區社保基金的運營管理，保障社保基金安全有效運營

為緩解經濟特區社保基金貶值風險，應對人口老齡化帶來的基金壓力，首先應完善特區社會保險財政投入機制，提高財政預算中社保支出的比例，使社會保障支出逐漸成為公共財政投資的重要方向。其次應將自由職業者群體逐步納入社會保險的覆蓋范圍。隨著信息時代的到來以及現代服務業的發展，靈活就業中的自由職業者群體規模不斷擴大，幾乎覆蓋了各個服務領域。根據《2014年O2O自由職業者分析報告》，這一群體具有較高的收入，但社保意識不高，參保繳費比例較低，具有極大的擴張潛力。再次，應加強社保基金的市場化和專業化運作管理，提高社保基金的保值增值能力，促使基金的主要來源由財政性轉移支付轉變為持續投資運營收益。為此，特區在確保社保基金及時支付的情況下，由社保基金管理部門對社保基金進行直接投資，同時主動委托具備資格的基金運營機構進行間接投資，通過簽訂投資收益率和風險防范協議，監督并考核基金運營機構的經營業績和投資安全性，確保其投資組合滿足社保基金風險控制要求。最后，在保證基金投資安全性的同時，發揮市場在社保基金投資運營中的作用，盡可能提高社保基金的投資回報率。一方面，要逐步優化社保基金的投資結構，適當增加對權益類資產的投資比重，相應減少對銀行存款、國債等固定收益類資產的投資比重，提高社保基金投資收益率。在現有政策范圍內拓展實業投資渠道，探索將社會保險基金的投資范圍擴展到央企、優秀民營企業，將部分社保基金投資國家基礎設施、重點項目等投資回報較為安全高效的領域，形成通過社保基金有效運營分享經濟發展成果的內在機制 〔16 〕。另一方面，要強化對社保基金運營的監督管理，規范基金的征繳、支付、投資等行為，保證社保基金安全有效運營。其中，要重點加強對定點醫療機構、參保人就醫行為進行監督管理，控制不合理醫療費用支出;加強對社保基金運營管理的社會監督，完善社保基金信息披露制度，有效披露社保基金的使用情況;實行外部審計制度，借鑒國外公共養老基金投資管理經驗，通過外部審計機構加強對社會保險基金的外部審計，加大對企業少報參保人數、工資總額和拖欠社會保險費等現象的管治。據統計，2018年深圳特區清理社會保險欠費企業51380家，清理社會保險欠費44652.99萬元，汕頭特區清理社會保險欠費5615萬元。

（四）完善經濟特區社保政策法規體系，提升社會保險的法治化程度

經濟特區的“特”主要體現為在中央授權下，為實現對外開放、推動經濟發展而率先實行的特殊優惠政策與特殊經濟體制。經濟特區良好的社會經濟發展環境為特區社保政策法規體系的建設奠定了基礎。目前深圳特區制定的370多項法律法規、法規性文件中有將近1/3是在國家相關法律法規出臺前先行先試的。現階段應繼續發揮特區立法權的優勢，加快各項社會保險專項法規建設，逐步擴大各類保險的實施范圍，構建與特區經濟社會發展相適應的社保政策法規體系，使特區社保政策優勢走向法治化。其一，在深化戶籍制度改革背景下，完善農民工各項社會保險的政策法規，強化農民工社保權利的法律依據，明確農民工的各項社會保險以及政府、用工單位和農民工三方主體繳納社會保險費的法律責任與義務，逐步將農民工納入城鎮社會保險體系范圍 〔17 〕。同時，加大對違反農民工社保政策法規行為的打擊力度，對危害農民工社保權益的行為采取強制性措施。其二，在貫徹落實全國性《基本養老保險基金投資管理辦法》基礎上，制訂地方性社會保險基金投資運營管理的法規和規范性文件，形成社保基金管理的法律框架。通過法律法規明確社保基金運營管理主體的權利與責任，形成社保基金投資的市場準入規則和現代治理結構，建立健全社保基金運營的監督機制、考核與獎懲機制、風險披露機制等，規范社保基金的征繳、運營、支付等各項行為。其三，適時修訂完善經濟特區已有的社保反欺詐辦法和舉報社保欺詐的獎勵制度，包括《海南省社會保險基金監督行政執法規程（試行）》《海南省舉報騙取社會保險基金行為獎勵辦法（試行）》《廣東省珠海市社會保險反欺詐辦法》等。此外，強化社會保險相關政策法規的執行力，保障特區社會保險政策法規的有效實施，同時特區之間應加強社會保險立法的經驗交流，提高社保立法的統一性與協調性，在授權立法實踐中增創特區體制優勢。

注 釋：

①目前我國共有七大經濟特區，深圳、廈門、珠海、汕頭、海南是20世紀80年代成立的，喀什經濟特區、霍爾果斯經濟特區分別成立于2010年和2014年。后兩個經濟特區由于成立較晚，本文主要研究前五大經濟特區。

②根據深圳市2017年全國1%人口抽樣調查結果分析。

③根據2018年廈門市常住人口情況分析。

④根據《2015年全國50大重點城市人口年齡結構比較》，深圳、廈門、珠海、海口排名分別為第1、13、5、21位。

⑤由于數據不足，海南省2016年失業保險采用2015年數據。社會保險參保率=社會保險參保人數÷總就業人數。

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責任編輯 于曉媛