國際海底區域采礦規章的惠益分享財政制度取向

林家駿　李志文

〔摘要〕 國際海底礦產資源的財政利益分配是制定國際海底區域采礦規章的核心議題之一，當前存在制度取向不明的局限。以對財政本質的理解為切入點，國際海底區域采礦規章的財政制度包括費種設計、數額厘定和資金配置三個層面的內容，相應要求從礦山地租、稅制優化和社會總產品分配這三個理論維度加以審視。我國推動構建國際海底區域采礦惠益分享秩序，不宜僅從參與者的立場出發權衡利弊，還應以貢獻者的話語導向積極應對，因勢利導提出與維護國家海洋權益具有適應性和包容性的中國方案。

〔關鍵詞〕 國際海底區域采礦規章，惠益分享，財政制度，中國方案

〔中圖分類號〕D993.5 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0121-08

國際海底區域（以下簡稱“區域”）礦產資源日漸接近商業開發，在推進技術和融資能力建設法律保障的同時，國際海底管理局（以下簡稱“海管局”）加快“區域”采礦規章的制定，惠益分享財政制度的構建正是其中的焦點之一。就“區域”采礦行為主張對價源于對使用全人類共同繼承財產（以下簡稱“共同遺產”）的補償請求權，這一原生權利的性質并不因委托給海管局行使而發生改變。通過惠益分享財政制度對所有者權益的補償予以貨幣形式的轉化與分配，需要海管局依法籌集承包者的“區域”采礦收益并納入財政資金范疇，通過國際機構合作與基金安排等路徑供給“共同遺產”的法定受益國和人民。以《“區域”內礦產資源開發規章草案》（以下簡稱《草案》）出臺為契機，正視財政制度制約現狀，對接《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）有關內容，把握國際海洋形勢，維護我國海洋權益，謀求惠益分享財政制度與中國對外援助戰略聯動發展，引導援助對象的行為，確保物質援助與道義支持互為映襯，相輔相成。

一、惠益分享財政制度的理論分野

“區域”采礦可視為自然資本轉換為金融資本的過程，再分配的財政制度可以說是分享這種轉變利益最直接也是最具爭議的方法 〔1 〕。當前研究“區域”礦產資源開發財政問題的進路多著眼于同陸地采礦稅費結構和征收方式作橫向比較。而制度本位應注重“共同遺產”的補償向度，對海管局財政本質的理解基于經濟屬性之“財”與政治屬性之“政”的辯證統一，以問題導向辨析并優選礦山地租理論、稅制優化理論、社會總產品分配理論作為闡釋與評價費種設計是否合理、數額厘定是否公平以及利益分配是否規范的學理依據。

（一）絕對地租與級差地租I是設計繳費種類的緯度

馬克思創立了“在真正的采掘工業中起著更為重要作用”的絕對地租理論。與礦產資源有償使用制度直接相關的有價值理論、產權理論和分配理論，而地租理論集中體現了這三種理論要旨 〔2 〕21-23。絕對地租與級差地租I共同構成“區域”礦產的原始價值。“區域”礦產內在的“共同遺產”屬性剝離的是公海海底所有權的國家私有性，但因海管局的國家集合壟斷特性生成的絕對地租依然存在。“區域”采礦技術裝備高投入，卻無需購買原材料，因而資本有機構成通常低于社會平均資本構成，產品價值也就高于它的生產價格。承包者按價值出售礦產品取得的超額利潤作為絕對地租來源，理應補償所有者權益。級差地租分為級差地租I和級差地租II，前者是等量資本放在相等面積的各級土地上，由于土地的肥力和土地的位置距離市場遠近不同而形成。承包者基于開發合同壟斷經營特定范圍礦區，因礦產豐度、賦存條件、開采難易程度及地理位置等有利條件而超過社會平均利潤的超額利潤，應當歸屬于“區域”礦產資源的所有者，在“區域”制度中由海管局統一征收。后者指在同一塊土地上由于連續投入等量資本產生不同勞動生產率而形成的級差地租。承包者從勘探到開發持續經營，在租約變化中，通過技術創新與投資追加，獲得礦物回收品種和資源回收率增長的超額利潤，并非礦區資源稟賦優化，不應視作對“共同遺產”的補償征收范疇。可見，惠益分享的財政制度以貨幣利益為媒介貫通繳費制度與盈利分享制度，對“共同遺產”的補償集中反映于海管局以所有權行使者身份設置的繳費種類。

（二）再分配稅制的利益交集優化是公平厘定繳費數額的經度

稅制優化是惠益分享財政制度的重要源頭，應當最大限度符合當前環境條件及承包者的利益選擇。從對再分配的公平關注層面，無論供給學派主張通過降低邊際稅率來提高效率、刺激供給或改進再分配狀況，還是公共選擇學派主張現行稅制向一致贊同程度最高的稅制逼近，追求的目標都要求改革稅制取得充足的稅收收入，滿足支出需要，促進分配公平，有較低的稅收征管成本 〔3 〕51-56。從分配依據看，產量分成主要依據生產要素施行初次經濟性分配，承包者憑借所擁有的“區域”采礦技術裝備、資本投入以及合營企業組織等經濟資源，為利益最大化而影響海管局的分配權力。而財政再分配過程卻與之不同，帶有一定的稅收強制色彩，由海管局憑借締約國賦予的政治資源來支配控制“區域”資源利益再分配。對此，無論是行政預算應繳的會費，還是為公平分享“區域”內活動取得財政及其他經濟利益制定的規則、規章和程序，都涉及締約國成員與開發實體繳費數額的厘定，財政制度運行應隨著“區域”采礦事業發展和預算規模擴大，在協商基礎上確保繳費數額在海管局適度收入與承包者足夠利得之間達致平衡。

（三）“區域”采礦財政利益用作社會總產品分配是識別利益需要的風向標

“共同遺產”與公共財產（res publicae）含義相近，即人民的財產、由人民管理、為人民服務 〔4 〕，這決定了“區域”采礦的財政利益在這種公有制的分配模式下，應是為滿足國際社會的普遍需要，由基于信托關系而直接占有“區域”礦產資源的海管局以提供全球公共物品的方式，對“區域”采礦的財政利益實施統一分配。國際統一分配雖將普惠社會大眾，但為避免生產不足，必須在全球一級建立有效的合作機制，其中包括促進國家間合作的激勵措施和有效工具 〔5 〕，以社會總產品分配的“扣除”理論，指明財政利益分配順序雖未必具有固定模式，但仍應優先保證“區域”采礦再生產的補償、積累和保險需要，再特別考慮非生產性的社會消費需要〔6 〕432-433， 這在一定意義上契合了功利主義倫理觀下再分配的一種有效方式：落后國家更傾向于現金形式的援助，而非技術轉讓和企業補貼等實物資助。因為如符合利益需要，其總是可以使用現金來購買知識產權;反之，可將現金用于建立醫院或學校等最佳用途 〔7 〕。