中國反貧困70年:制度保障、經濟支持與社會政策

張思鋒,湯永剛,胡 晗

(西安交通大學公共政策與管理學院,陜西西安710049)

新中國成立70年來,中國人民在中國共產黨領導下,持續實施反貧困戰略。2020年中國在現行標準下實現農村貧困人口全部脫貧,標志著在中國將會提前10年實現聯合國制定的解決絕對貧困問題的目標。社會主義基本經濟制度的確立,為新中國反貧困提供了制度保障;堅持以經濟建設為中心,為新中國反貧困提供了物質基礎;體現社會財富再分配的社會政策,導引著社會資源向減貧脫貧方向的有效配置。

一、中國反貧困的制度保障

(一)貧困與貧困根源

迄今為止,人類文明史實質上是人類與貧困不懈斗爭的歷史。一方面是人類與自然界共處及互動中推動的生產力發展史,即通過不斷改進勞動資料,從自然界獲取、加工滿足人類生命、生存、發展需要的物質資料生產史;另一方面是人類在物質資料生產過程中形成的生產關系演進史,即與一定歷史階段生產力水平相適應的包括生產、分配、交換、消費關系的社會經濟制度發展史。貧困研究的學術史對貧困有諸多定義,但究其本質,一是由于自然原因,二是由于制度原因,或者是由于自然和制度共同作用的原因,導致可供支配的物質資料或生產能力不足而引起人的生命、生存、發展窘境。

關于貧困的自然原因,學術史歸結為自然地理環境的稟賦條件限制或者社會生產能力的局限。最先孕育出農耕文明的民族和國家,大多處于土地肥沃、水資源豐富等自然條件優越的宜耕宜居區域。生產力極其低下的原始社會,物質生活資料極為匱乏,原始人在絕對貧困中艱難生存。洪水、干旱、蝗災等自然災害造成的生產力破壞,導致拖家帶口、流離失所的人口遷移與貧困現象,是漫長的農業社會周期性的社會問題。

關于貧困的制度原因,馬克思給出了科學的分析和論述。19世紀50年代,針對亞當·斯密關于只要勞動和資本能夠不受限制的自由流動與充分使用,基于職業性質差異的工資和利潤不均等現象會逐漸消失的論斷,針對馬爾薩斯依據食物按算術級數增長與人口按幾何級數增長的非均衡假設將貧困歸結為人口過度增長的觀點,馬克思把工人階級的貧困根源歸結為資本主義制度,并給予了無可辯駁的歷史的邏輯的證明。

通過對普魯士的資本、地租與勞動分離對工人致命危害的實際考察,馬克思指出,“工人的結局也必然是勞動過度和早死,淪為機器,淪為資本的奴隸”,結論是“貧困從現代勞動本身的本質中產生出來”[1]51-53。在勞動者與生產資料相分離的資本主義雇傭勞動關系下,“勞動生產了宮殿,但是給工人生產棚舍。勞動生產了美,但是使工人變成畸形……勞動生產了智慧,但是給工人生產了愚鈍和癡呆”[2]158-159。

馬克思深刻分析了工人階級貧困的資本主義內在邏輯:“生產者和生產資料不斷分離”的資本原始積累過程;工人勞動創造的價值大于勞動力價值的剩余價值生產過程;一極是財富積累,一極是貧困積累的資本積累過程;伴隨資本積累的資本集聚、資本集中與生產集中,一方面使生產愈益社會化,另一方面使生產資料愈益集中到少數人手中。馬克思指出,資本主義積累的歷史趨勢是生產資料在全社會范圍內與全體勞動者的結合。

(二)掃除反貧困的制度障礙

1661—1799年,被列為中國歷史上四大盛世(1)漢文帝劉恒和漢景帝劉啟的文景之治;唐太宗李世民的貞觀之治;唐玄宗李隆基的開元之治;康熙愛新覺羅·玄燁、雍正愛新覺羅·胤禛、乾隆愛新覺羅·弘歷的康雍乾之治。之一的康雍乾之治,是中國封建社會少有的經濟繁榮、國力強盛、人口增長、疆域遼闊的鼎盛時期,對外貿易順差,白銀大量流入。1860—1840年,中國耕地面積從6億畝增加到12億畝;以白銀計量的經濟總量從9億兩增加到45億兩;人口從2.0億增加到4.1億[3]。1775—1779年,我國出口英國的茶葉1 695.6噸,1833年達到11 792噸,1846年達到56 500噸,占英國進口茶葉總量的90%[4]。整個18世紀,從國外輸入中國的白銀1.52億兩;1701—1820年,僅從東印度公司輸入中國的白銀就有8 300萬兩。據英國議會文件估計,19世紀中期中國的白銀流通量有12億到16.7億之多。

為了改變不利的貿易格局,英國開始向中國走私鴉片。1840—1842年英國借口林則徐虎門銷煙,發動了第一次鴉片戰爭,中國由此開始淪為半殖民地半封建社會。接踵而來的第二次鴉片戰爭、中日甲午戰爭、八國聯軍入侵,密集簽訂的《南京條約》《北京條約》《馬關條約》《辛丑條約》等割地、賠款、通商、租界的喪權辱國條約,加快了中國主權被破壞、內政被干涉、經濟被殖民的進程。1901年《辛丑條約》的簽訂,標志著中國進入半殖民地半封建社會,中國社會的主要矛盾演變為帝國主義與中華民族的矛盾、封建主義與人民大眾的矛盾。

帝國主義的掠奪,清政府的衰敗,依附不同帝國主義侵略者的軍閥割據,殘酷地壓榨著農民、工人、民族工商業者,這是舊中國人民極端貧困的制度性根源。據統計,1842年—1949年9月,中國與西方各國及國際組織簽訂的含有不平等條文的條約、合同、規定等達1 113個。根據中國與英、法、日等帝國主義國家簽訂的江寧、北京、遼南、辛丑等6個條約的規定,中國向列強賠款本息共12.5億兩白銀又2 100萬銀元。處于社會最底層的占全國人口80%以上的中國貧苦農民、自耕農深受戰爭、災害、地租、稅賦、高利貸、兵役等的折磨。1919年,在洋務運動中創辦的官辦企業、帝國主義在華企業、買辦資產階級企業、民族資產階級企業中就業的中國近代產業工人有200萬,他們中除了少數工頭、工匠之外,大部分在礦山、碼頭、鐵路、工廠從事殘酷監督下的體力勞動,工資低廉、食品簡單、居無定所、文化生活低俗。還有城市個體勞動者、手工業雇傭勞動者和商業店員1 000萬人,大部分從事裝卸、車夫、挑夫、糞夫、清道夫、餐飲、服務、站柜臺的苦力勞動,由于他們缺乏產業工人有組織或者工友性的集體與雇主抗衡的能力,因而在滿足基本生存、文化需要、社會地位等各方面顯得更加凄慘與無助。中國共產黨引之為拯救目標、服務對象、依靠力量的數億貧困農民和千萬城市貧民,成為中國新民主主義革命和社會主義建設最忠誠的擁護者、追隨者和力量源泉;他們中相當數量的最優秀者成為中國革命和建設的領導者、中堅力量和骨干成員,成為不忘初心、牢記使命,鍥而不舍地推進中國反貧困偉大事業的踐行者。這是中國革命成功和中國特色社會主義制度欣欣向榮的秘訣,是馬克思主義與中國國情相結合的最經典論據。

為了擺脫帝國主義的殖民統治,沖破封建制度的鐐銬束縛,中國人民前赴后繼、英勇斗爭,掀起了一波又一波民族民主革命高潮。毛澤東運用生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑辯證關系的唯物主義歷史觀,在深入分析中國半殖民地半封建社會基本國情的基礎上,提出了先建立新民主主義國家、再建設社會主義社會的兩步走戰略,并將新民主主義革命定義為“無產階級領導的,人民大眾的,反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命”。中國人民經過一百多年的英勇奮斗,終于在中國共產黨領導下,于1949年取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的新民主主義革命的偉大勝利,從而結束了中華民族、中國人民長時期被壓迫、被奴役的歷史,建立了人民民主專政的中華人民共和國,掃除了中國反貧困的制度障礙。

(三)奠定反貧困的制度基礎

中華人民共和國成立初期的土地改革運動,從制度上給予了貧苦農民土地所有權,以解決農民生存問題。1951年,《中華人民共和國勞動保險條例》對工人、職員的生、老、病、死、傷殘、醫療、生育等給予了制度保障。1954年,《中華人民共和國憲法》規定:“勞動者在年老、疾病或在喪失勞動能力的時候,有獲得物質幫助的權利,國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業,并且逐步擴大這些設施,以保證勞動者享受這種權利。”

在土地改革中獲得土地但缺少其他生產資料的貧下中農,很多開始借高利貸、典當或出賣土地。由此,走互助合作道路、興修水利、采用新技術、發展農業生產、抗御自然災害,是避免已經擺脫了三座大山壓迫的占農村80%的貧困人口重新陷入貧困的必然選擇。1950—1957年國民經濟恢復和第一個五年計劃的實施,推進了工業建設,增大了對農產品的需要,也非常有效地支持了農業技術改造,成為促進個體農業向合作化方向發展的重要動力。

1952年,全國40%的農戶參加了830萬個農業互助組,試辦初級農業生產合作社3 600個。1955年7月,全國建成并鞏固的初級農業生產合作社65萬個。1956年,全國96.3%的農戶參加了農業生產合作社,其中91.17%參加了高級農業生產合作社;90%以上的手工業者也參加了手工業生產合作社。至此,全國基本實現了由個體所有制向社會主義集體所有制的轉變。

實現社會化大生產條件下勞動者與生產資料的直接結合,是馬克思科學社會主義理論的重要內容,是中國共產黨宗旨的體現,是改變工人階級被壓迫的社會處境和貧窮生活窘境的制度革命。隨著中華人民共和國的成立,官僚資本企業被沒收并改造成為社會主義國營企業;通過委托加工、計劃訂貨、統購包銷、委托經銷代銷、公私合營、全行業公私合營等一系列從初級到高級的國家資本主義形式,最后以和平贖買方式,把資本主義工商業改造成為社會主義國營企業。

1954年9月頒布的《中華人民共和國憲法》明確指出,“中華人民共和國的一切權力屬于人民”;1956年9月,中國共產黨第八次全國代表大會指出,全國絕大部分地區基本上完成了對生產資料私有制的社會主義改造。社會主義政治、經濟制度的確立,奠定了中國反貧困的制度基礎。國家的主要任務轉變為在社會主義生產關系下保護和發展生產力,實現國家的工業化,逐步滿足人民日益增長的物質和文化需要。

二、中國反貧困的經濟支持

(一)將反貧困納入國家戰略

以毛澤東為代表的中國共產黨第一代領導人,基于他們跨時代的特殊閱歷,準確把握著馬克思主義的精髓,深刻透視了20世紀的世界格局和中國國情,在新中國成立初期,就把領導中國人民徹底擺脫貧困的偉大事業納入實現國家富強、民族復興、人民幸福的大戰略中。一是將“占國民經濟總值百分之九十的分散的個體的農業經濟和手工業經濟納入社會主義國家政權管理之下的勞動人民群眾的集體經濟組織”[5]1431-1432,“組織起來是農民由窮苦變富裕的必由之路”[6],是推進農業機械化、水利化、現代化的重要條件。二是建設獨立完整的工業體系。“能夠生產足夠的主要的原材料;能夠獨立地制造機器,不僅能夠制造一般的機器,還要能夠制造重機器和精密機器,能夠制造新式的保衛自己的武器,像國防方面的原子彈、導彈、飛機;還要有相應的化學工業、動力工業、運輸業、輕工業、農業等等。”[7]232三是正確處理農、輕、重關系。毛澤東指出:“如果我們的農業能夠有更大的發展,輕工業相應地有更多的發展,整個國民經濟便會有好轉,重工業有了市場,有了資金就會更快地發展。”[8]四是實現國家農業、工業、國防、科學技術現代化。毛澤東認為,舊中國落后的重要原因是沒有新式工業。“共產黨是要努力于中國的工業化的”,工業化是國家擺脫落后、人民擺脫貧困的希望之路,“要中國的民族獨立有鞏固的保障,就必需工業化”[9]146。1953年,中國共產黨將逐步實現國家社會主義工業化列入過渡時期的總路線和總任務。1956年,中國共產黨第八次全國代表大會將建設強大的現代化工業、農業、交通運輸業和國防寫入《中國共產黨章程》。1964年,第三屆全國人民代表大會一次會議提出全面實現農業、工業、國防和科學技術“四個現代化”的奮斗目標。五是建設強大的社會主義經濟需要長時期的艱苦努力。1954年6月,毛澤東指出,實現社會主義工業化大概需要十五年左右;建成一個偉大的社會主義國家大概需要五十年[8]。1961年,毛澤東認為,在中國建設強大的社會主義經濟,50年不行,會要100年,或者更多的時間[10]827。

生產資料私有制的社會主義改造,是中國歷史上最深刻最偉大的社會變革,社會生產力獲得了前所未有的解放和發展;國民經濟恢復和社會主義工業化的起步,使中國經濟獲得了前所未有的獨立和發展,為改善民生、緩貧減貧脫貧奠定了必要的物質基礎。1953—1957年第一個五年計劃,集中力量建設蘇聯幫助設計的156個工業建設項目中的145個國防、冶金、能源、機械、化學、輕工業項目[11]76-78。建成了一批工業化所必需的基礎工業,農業、運輸、郵電、商業等生產經營總量和勞動生產率迅速提高。1952—1957年,全國工業總產值年均遞增19.6%;農業總產值年均遞增4.8%;工業總產值占工農業總產值的比重從43.1%提高到56.7%,重工業產值占工業總產值的比重從35.5%提高到45%[12]。市場繁榮,物價穩定,人民生活顯著改善。此后,在社會主義建設的艱難探索中,盡管經歷了1958—1962年第二個五年計劃的重大挫折,經歷了1963—1965年的國民經濟調整,但是經濟建設仍然取得了很好的成績。與1956年相比,1966年全國工業固定資產按可比價格計算,增長了3倍;實現了石油全部自給;電子工業、石油化工等一批新興工業建立起來;全國農用拖拉機和化肥施用量都增長了6倍,農村用電量增長了70倍。取得了10萬千瓦雙水內冷汽輪發電機、萬噸輪“東風”號、T-7M探空火箭、T-7氣象火箭等許多突破性的工業技術成就。尤其是在物質條件極其匱乏的情況下,獨立自主研制成功“兩彈一星”,為保衛國家安全、維護世界和平做出了卓越貢獻[13]831。

(二)堅持以經濟建設為中心

1978年12月中國共產黨十一屆三中全會,堅持馬克思主義實事求是的思想路線,作出把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策。十一屆三中全會召開前后,鄧小平一直關注“幾億人口搞飯吃,糧食問題還沒有真正過關”[14]90“很長時間處于緩慢發展和停滯狀態,人民生活還是貧困”[14]223“截至1978年,工人的月平均工資只有四五十元,農村的大多數地區仍處于貧困狀態”[14]10等經濟發展緩慢、生活消費品短缺的現實問題,經過長時間的深入思考,逐步形成以經濟建設為中心的中國社會主義初級階段經濟社會發展的基本思路。一是準確把握底子薄、人口多、生產力落后的中國社會主義初級階段基本國情。1987年,鄧小平指出,“搞社會主義,一定要使生產力發達,貧窮不是社會主義……現在雖說我們也在搞社會主義,但事實上不夠格”[14]225“社會主義的初級階段,就是不發達的階段。一切都要從這個實際出發”[14]252。二是明確表述社會主義初級階段的主要矛盾。1981年,《建國以來黨的若干歷史問題的決議》重申,“在社會主義改造基本完成以后,我國所要解決的主要矛盾,是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。三是高度概括“以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放”的黨在社會主義初級階段的基本路線。鄧小平強調,“離開了經濟建設這個中心,就有喪失物質基礎的危險。其他一切任務都要服從這個中心,圍繞這個中心,絕不能干擾它,沖擊它”[14]250。四是鼓勵一部分人、一部分地區先富裕起來的政策與策略。1980年,鄧小平提出,“要承認不平衡,搞平均主義沒有希望。一部分地區先富起來,國家才有余力幫助落后地區。不僅全國,一個省、一個社、一個隊也是這樣”[15]657。1986年,他又指出,“我們的政策是讓一部分人、一部分地區先富起來,以帶動和幫助落后的地區,先進地區幫助落后地區是一個義務。我們堅持走社會主義道路,根本目標是實現共同富裕”[16]155。多年來,黨和國家歷屆最高決策者排除一切干擾,毫不動搖地堅持“以經濟建設為中心”,引導中國經濟取得舉世矚目的成就,創造了世界性的經濟奇跡,為反貧困奠定了堅實的物質基礎。

1978年安徽省鳳陽縣小崗村18位農民率先實施家庭聯產承包責任制,獲得豐產豐收,得到鄧小平的公開肯定,進而在全國各地迅速推廣。1982、1983、1991年中共中央多次出臺文件,對家庭聯產承包責任制給予高度評價。這種生產責任制,適應以手工勞動為主的農業生產力,農民家庭收入與勞動數量、質量成正比,極大地激發了廣大農民的生產積極性。1978—1985年,全國農業勞動生產率年均增長12.8%,人均勞動收入從353元/年增長到820元/年。家庭聯產承包責任制作為社會主義初級階段我國農村的一項基本經濟制度,對于大部分農村地區迅速改變貧困落后面貌和貧困人口減貧、脫貧,發揮了不可替代的作用[17]。中國由此也創造了用全世界7%的土地養活22%人口的奇跡。

鄉鎮企業在中國農村反貧困事業中發揮了不可或缺的作用。20世紀80年代,隨著農業聯產承包責任制的推廣、國有企業承包制的實施、城鄉糧油農副產品市場的放開搞活,國內農副產品、農業生產資料、工業原材料和零部件的市場需求急劇增長。1984年,中共中央、國務院轉發農業部《關于開創社隊企業新局面的報告》,決定把社隊企業更名為鄉鎮企業,鼓勵農村鄉鎮、村、村民小組舉辦集體企業、聯營企業、農民合作企業,開辦個體私營企業。此后,在有條件的農村,尤其是長江三角洲、珠江三角洲、閩南三角洲、山東半島等地,以及其他地區大中城市近郊、交通要道沿線,鄉鎮企業如雨后春筍般迅速成長。由于市場需求旺盛、原材料充足、勞動成本低、經營機制靈活等諸多優勢,鄉鎮企業具有很強的市場競爭力和發展潛力。鄉鎮企業的發展,增加了勞動者就業,提高了農民收入,加大了農業生產投入,繁榮了城鄉生活消費品市場,支持了全國輕紡工業和加工制造業的發展。農村基層干部和農民在實踐中總結出“無農不穩、無工不富、無商不活”“要致富先修路”等至理名言。很多鄉鎮企業的領辦者、參與者、勞動者成為帶領鄉親擺脫貧困、跨入小康、奔向富裕的農村致富帶頭人。凡是鄉鎮企業發達的地區,農村減貧脫貧事業都得到迅速推進。1987年全國鄉鎮企業產值占農村社會生產總值的比重達到52.5%。1990—1996年全國鄉鎮企業營業收入從7 284億元增長到68 343億元,利稅總額從891億元增長到5 787億元,出口交貨額從2 682億元增長到16 051億元,固定資產原值從462億元增長到6 008億元;年均增長速度分別為45.23%、36.59%、34.74%和53.35%[18]。1996年10月29日,全國人大常委會八屆二十二次會議通過了《中華人民共和國鄉鎮企業法》,確立了鄉鎮企業的農村經濟重要支柱和國民經濟重要組成部分的法律地位。

改革開放的另一重大成就是有序推進了中國工業現代化,為反貧困奠定了堅實的物質技術基礎。發達國家工業經濟發展的軌跡是“輕紡工業—基礎工業和基礎設施建設—重加工組裝工業—后工業時代”四個階段[19]。20世紀50年代,中國經濟建設從優先發展重工業起步。20世紀80年代,為了提高人民生活水平,保障生活消費品供給,中國很自然地走上了輕紡工業發展的道路。數百家國有企業承接了向發展中國家轉移的歐美、日本、亞洲四小龍等國家和地區的家用電器工業,引進了數百條電視機、電冰箱、空調等家用電器裝配生產線;沿海一帶農村鄉鎮企業大力發展勞動密集型的紡織工業、日用品工業;港澳臺地區以“來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易”三來一補形式投資珠江三角洲、閩南三角洲等地區的大量微型、中小型紡織、服裝、玩具、小家電等輕紡工業企業。得益于中國廉價的農村轉移勞動力和龐大市場需求,20世紀90年代初,中國完成了輕紡工業發展階段,成為世界輕紡產品主要供應國。20世紀90年代起,石油、煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬、水泥、玻璃等資本密集型基礎工業大規模發展,持續地支持了長達20～30年的公路、鐵路、通訊、市政等資本密集型基礎設施的高速度、高水平建設,標志著中國進入基礎工業和基礎設施建設的工業化第二個階段。21世紀第一個十年,從汽車制造業大規模發展開始,我國進入包括輸變電、冶金、化工、高鐵等高技術含量的成套裝備與輪船、汽車、飛機、大型工具等高附加值制造業在內的工業化后期的重加工組裝工業階段。21世紀第二個十年,我國步入互聯網技術與智能制造的后工業時代,戰略性新興產業,高新技術產業,研發設計、物流、信息等生產性服務業,金融、商務、旅游、教育、文化、醫療等現代服務業在國民經濟的比重將快速上升。

在城鄉二元經濟結構下的中國工業化、城市化、市場化進程中,2.4～2.8億農民工進城務工經商,成為史無前例的經濟社會現象。一方面,為城市經濟建設和社會發展提供了大規模成本很低的勞動力資源,是中國制造業、建筑業、服務業的主體力量;另一方面,解決了農村大量過剩勞動力就業問題。尤其是在城鄉勞動生產率差距懸殊、城鄉勞動者收入差距懸殊的大背景下,大量農民工涌入城市,進入制造業、建筑業和服務業,在使得農村獲得巨額轉移性收入的同時,也得以發展商品經濟、市場經濟,引入第二、第三產業項目的資金、技術、管理、經營的理念、信息、經驗與方法,為農村減貧脫貧事業做出了重要貢獻。2016年,全國就業農民工總數28 171萬人[20]。在制造業、建筑業、服務業、煤礦采掘業的從業人員中,農民工分別占68%、80%、50%和80%[21]。在制造業、建筑業就業的農民工分別為8 592萬人和5 550萬人[20]。據調查,2012年以來,有37.9%的農民工返鄉后從事非農就業和創業[22]。

(三)充分的反貧困物質條件

改革開放40余年來,中國共產黨領導全國人民,抓住和平發展的歷史機遇,毫不動搖地堅持以經濟建設為中心,使中國經濟總量與結構發生了翻天覆地的變化,跨過了消除貧困根源、徹底擺脫貧困的最關鍵一步。本文選擇了7個不受價格與匯率變化影響的反映農業、工業增長速度與幅度的實物指標加以說明,如表1所示。

1978—1990年,糧食、棉花年均增長速度分別為3.01%和6.22%;人均糧食從313千克增加到380千克,人均棉花從2.2千克增加到3.9千克;加之,1990年全國人均豬牛羊肉21.9千克,牛奶3.6千克,水產品10.7千克。基本解決了城鄉人民的吃飯問題。2000—2010年,原油、原煤、鋼產量、發電量年均增長速度分別為2.41%、9.48%、17.13%和11.95%;人均原油從126千克增加到151千克,人均原煤從1 034千克增加到2 416千克,人均鋼產量從1 018噸增加到4 675噸,人均發電量從108千瓦時增加到314千瓦時。正是基礎工業的快速發展,支持了高速公路、高鐵、市政工程等基礎建設和房地產業、制造業的高速增長。2000—2018年,中國汽車產量年均遞增11.59%,2018年全國汽車保有量2.4億輛,展示出中國城鄉居民家庭驚人的購買力。1978—2018年,全國發電量增長了27.72倍,年均增長8.66%,基本與同期以不變價格計算的全國GDP年均增長速度相契合。

表1 1978—2018年中國農業、工業主要產品產量

數據來源:根據各年《國民經濟與社會發展統計公報》計算。

表2 1980—2018年中國主要經濟指標

數據來源:根據各年《國民經濟與社會發展統計公報》計算。
①全國職工平均貨幣工資。
②農村社員人均從生產隊分得的收入。
③農民人均純收入。
④系1990—2018年年均遞增速度。

1980—2018年中國GDP年均增長14.93%,占世界經濟的比重從1.8%增加到16%;財政收入年均增長14.25%;城鎮居民人均可支配收入年均增長10.71%;農村居民人均可支配收入年均增長14.47%。其中,1978—1985年,全國農村居民家庭人均可支配收入從133.6元增加到397.6元,年均遞增16.83%。農村居民生活消費水平顯著提高。國民經濟主要指標的年均增長速度長期超過兩位數字,表明在保持人民幣幣值相對穩定條件下,中國的國家經濟實力、政府支配資金的能力、城鄉居民的購買力持續增長。1980—2018年,以美元計算的中國對外貿易總額年均增長13.46%,1990—2018年中國外匯儲備年均增長速度22.24%(如表2所示)。由此表明中國經濟的對外開放程度與國內生產總值增長的同步性與相互依存。

2017年GDP總量世界前11位國家的排序如表3所示。排序第一的美國GDP總量是排序第二的中國的1.48倍;排序第三的日本GDP總量是中國的0.33%;排名緊隨中國之后的日、德、英三國GDP總和比中國少2萬億美元。改革開放以來,中國以經濟建設為中心的輝煌成就,向世界展示了中國人民從“站起來”“富起來”到“強起來”的滄桑巨變,中國人民徹底擺脫絕對貧困的物質條件已經充分具備。

表3 2017年中國與世界GDP總量前11國比較

數據來源:根據有關年度《世界經濟年鑒》《中國統計年鑒》等計算。

三、中國反貧困的社會政策

(一)共同富裕的奮斗目標

在中國社會主義建設進程中,中國共產黨歷屆領導者最念念不忘的是“共同富裕”的奮斗目標。20世紀50年代,毛澤東領導的農村合作化運動就是要“使全體農村人民共同富裕起來”[23]437。鄧小平說,“社會主義的本質,是解放生產力,發展生產力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富裕”[24]373“社會主義的致富是全民共同致富”[24]172“讓一部分人、一部分地區先富起來,大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點,帶動大部分地區,這是加速發展、達到共同富裕的捷徑”[24]166。江澤民從區域經濟發展規律的角度,詮釋了先富與共富的關系,即“讓一部分條件、基礎比較好的地區先富起來,并以實際的成績和成功的經驗來帶動未富的地區逐步富起來,最終實現共同富裕,這是符合我國經濟的客觀實際和發展規律的”[25]174。中共中央、國務院于1999年適時提出西部大開發方針,2003年又提出振興東北老工業基地,是“先富”促進“共富”的重大戰略決策。胡錦濤在中國共產黨第十八次代表大會報告中指出,黨的十六大以來的十年,“是我國經濟持續發展、社會保持穩定的時期”“是著力保障和改善民生、人民得到實惠更多的時期”[26]。習近平強調,要“使發展成果更多更公平惠及全體人民,朝著共同富裕方向穩步前進”[27]“中國執政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平,逐步實現共同富裕”[28],并且進一步強調“消除貧困,改善民生,逐步實現全體人民共同富裕,是社會主義的本質要求”[29]。回顧中國共產黨的奮斗歷程,無論采取過哪些策略與政策,無論出現過多少艱難曲折,但是全心全意為中國人民謀福利的紅線貫穿始終。為了驅逐日本帝國主義,中國共產黨倡導抗日民族統一戰線;為了推翻封建主義、官僚資本主義的統治,中國共產黨提出新民主主義革命方略;為了奠定反貧困的制度基礎,中國共產黨完成了生產資料私有制的社會主義改造;為了打造反貧困的物質基礎,中國共產黨鼓勵一部分人、一部分地區先富起來。其目的均是直接或者間接地實現由解決溫飽到全面小康,再到共同富裕的為人民謀幸福的目標。

(二)社會政策的反貧困導向

社會政策是國家為了防范和化解市場經濟條件下公民面臨的各種自然與社會風險,運用立法、行政手段,制定的勞動就業、社會保障、文化教育、醫療衛生、公共交通、公共環境等國民福利與社會發展的一般步驟和具體措施。是以幫助弱勢群體、改善公共福利、滿足社會需要、實現社會公平為導向的社會財富再分配的國家意志的體現。

改革開放以來,我國逐步確立了中國特色社會主義市場經濟體制。十八屆三中全會公報關于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的論斷,是對中國特色社會主義市場經濟體制的準確表述。市場主體的趨利性特質,使得單純通過市場價格、供求關系、競爭機制,很難把資本、勞動、物資、產品、服務等生產要素和生活必需品配置給貧困地區和貧困人口。反貧困領域的市場失靈,貧困地區、貧困人口在市場經濟中的弱勢地位,要求政府充分發揮經濟與社會政策的反貧困導向,更好地發揮政府在資源配置中的作用。

1.適時調整反貧困策略與重點

(1)社會保險與最低生活保障制度。1951年的《中華人民共和國勞動保險條例》,將城市勞動者及其家屬納入到企業勞動保險制度,在退休養老、疾病醫療、家庭住房、小孩上學等方面均享有基本的單位勞動保險。20世紀80年代,作為國有企業改革和民營企業發展的配套措施,開始改革并建設養老、醫療、失業、工傷、生育5項社會保險和住房公積金制度。21世紀初以來，逐步形成了企業職工、城鄉居民、國家機關與事業單位干部職工的社會養老保險和醫療保險等社會保障制度體系。在最低生活保障和社會救助制度對城鎮人口基本生活需要兜底的條件下,中國反貧困的主要任務在農村[30]。

(2)普及型發展式減貧脫貧。1979年《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》,針對當時全國年人均糧食只有1957年的水平,農業人口年人均收入70多元,四分之一生產隊社員年收入50元以下等現實,提出包括鼓勵和扶持農民家庭副業、增加對農業基本建設投資比重、每年增加一倍農業貸款、提高糧食統購價格等25項加快農業發展的政策和措施。1982—1986年,中央連續五個關于農村農業農民的一號文件,持續推進農村家庭聯產承包責任制,極大地激發了廣大農民的生產積極性;確定了發展勞動密集型鄉鎮企業的方針,打破單一農業的農村經濟格局,拓寬農民就業渠道,提高農民收入的農村經濟工作思路。農村家庭聯產承包責任制和發展鄉鎮企業的普及型發展式減貧,使全國大中小城市郊區、農業生產條件相對優越、沿交通要道農村,尤其是東部沿海地區農村的貧困發生率迅速下降。

(3)以縣為單位的區域開發式扶貧。1986年全國人大六屆四次會議,將“老、少、邊、窮”等貧困地區迅速擺脫落后狀態的任務列入“七五”發展計劃。成立國務院扶貧開發領導小組,組建了地方各級政府專門扶貧機構,確定了以縣為單位的區域開發式扶貧方針。首次劃定273個國家級貧困縣;隨著貧困標準的調整,1988年國家級貧困縣增加到328個;1994年確定的國家重點扶持的592個貧困縣,主要分布在中西部的深山區、石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區、水庫區、革命老區、少數民族地區。2001年,將國家級貧困縣改為扶貧開發重點縣,在總數不變條件下,東部沿海地區貧困縣全部摘帽,增加了中西部地區扶貧開發重點縣數量。

(4)解決溫飽與增加收入的鄉、村開發式扶貧。針對貧困人口的溫飽問題和基本解決溫飽的貧困人口增收問題,國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要(2001 —2010年)》。提出以市場為導向,開發當地資源,發展商品生產,改善生產條件,提高貧困農戶自我積累、自我發展能力,集中解決中西部地區扶貧開發重點縣貧困人口的溫飽與增收問題。以貧困鄉、村為單位,加強基本農田、基礎設施、環境改造和公共服務設施建設;實施“公司加農戶”和訂單農業;控制主要地方病;實現九年義務教育;加大科技扶貧力度;擴大勞務輸出;推進移民搬遷等一系列政策措施。

(5)整村推進、精準到戶,打贏脫貧攻堅戰。到2010年,中國累計有6億多人口脫貧,成為全球首個實現聯合國千年發展目標,即貧困人口減半的國家,但是仍有7 000多萬貧困人口。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出,到2020年,要穩定實現扶貧對象吃、穿“兩不愁”,義務教育、基本醫療和住房“三保障”。2013—2015年習近平先后深入湖南、云南、貴州的貧困地區調查,指出扶貧開發“貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準”的“精準扶貧”方略;實現扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”。2015年11月,中共中央、國務院發出《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,向全國人民做出到2020年全面實現脫貧攻堅目標的莊嚴承諾。

2.不斷加大公共財政的反貧困投入

資金稀缺是貧困地區經濟發展和反貧困的重要約束條件。中國反貧困的歷史表明,中央財政的扶貧專項資金投入,是引領扶貧工作發展方向,增強貧困地區自我發展能力,提高緩貧、減貧、脫貧工作效率的定海神針,具有不可替代的作用。中國財政扶貧起步于20世紀80年代(如表4所示)。1980—2019年,僅中央財政安排財政專項扶貧資金便累計7 945.24元,年均遞增14.7%。尤其是2016—2019年,中央財政累計安排專項扶貧資金達到3 843.8億元,年均增長28.6%,其中2019年安排中央財政專項扶貧資金1 261億元[31]。

表4 1980—2019年中央財政累計安排財政專項扶貧資金

3.逐步促成市場在反貧困中配置資源的決定性作用

家庭聯產承包責任制的實質是在手工勞動為主的生產力條件下,以家庭為單位的農民與生產資料直接結合的生產關系,“交夠國家的、留夠集體的、剩下全是自己的”分配關系,一定程度上體現了國家的稅款征收權、集體的土地收益權、家庭的勞動收入權的市場交換關系。在國家稅收、集體收益一定的條件下,勞動者的勞動收入與勞動效率成正比的按要素分配的市場機制,激發了勞動者的積極性。

生產要素向價格高的區域與行業流動,是市場配置資源的重要方式。20世紀80年代中期,勞動密集型的鄉鎮企業,超乎尋常低廉的農村勞動力和土地等要素價格,極大地吸引了城鎮與港澳臺地區的資本、技術、人才向鄉鎮企業流動。農業與工業、農業與商業、鄉村與城市勞動比較收益的懸殊差距,導致了最多時全國有2.8億農民工離土、離鄉,進城務工經商的盛景,這是中國工業化、城市化、市場化進程中勞動力與人口大遷移的壯舉,也是增加農村家庭收益,減少工業化、城鎮化進程中社會震蕩的中國反貧困成功秘訣。

產業扶貧中行之有效的龍頭企業帶動、引領,政府杠桿式資金投入撬動社會資本進入農村,自然、生態、勞動力等資源開發式“公司+合作社+基地+農戶+市場”的新型農村經濟組織的興起與發展,是在政府主導下,發揮市場在反貧困中配置資源決定性作用的豐富實踐。

4.充分發揮社會主義集中力量辦大事的政治與體制優勢

習近平總書記強調,“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶。”[32]中國反貧困70年來,無論是20世紀50年代開始的中國工業化道路的探索,還是80年代開始的普及型發展式減貧—區域型開發式扶貧—因戶因人施策的精準扶貧,都是傾全國之力聚焦于反貧困大事。

1986年,成立了協調中央和國家機關各部門關系的國務院扶貧開發領導小組,地方各級政府建立了相應的網絡型扶貧開發工作機構。脫貧攻堅中,領導掛點、部門包村、干部包戶,為貧困村配備駐村第一書記,形成了省、市、縣、鄉、村五級書記抓扶貧、層層落實責任制的貧困治理格局。國家安排財政資金的“專項扶貧”,農業、水利、交通、住建、教育、衛生、社保、民政等行政部門依據職能承擔相應扶貧任務的“行業扶貧”,動員、倡導、部署企業、事業、社會組織、個人積極參與的“社會扶貧”,形成“三位一體”的扶貧開發工作體系。通過發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障五個一批的脫貧方式;確保貧困人口“兩不愁”“三保障”的脫貧底線。

(三)反貧困的輝煌成就

根據每人每日2 100大卡熱量的最低營養需求和1986年最低收入人群消費結構確定的206元絕對貧困標準計算,1978年,我國農村貧困發生率97.5%,貧困人口7.7億。1978—1985年全國糧食總產量年均遞增3.17%;農村居民家庭人均可支配收入從133.6元增加到397.6元,年均遞增16.83%[33]。農村貧困狀況得到顯著改善。

1986年,國務院將全國劃分為18個集中連片貧困區,實施集中開發、重點幫扶的反貧困戰略,從將救濟物資和資金直接發到貧困人口手中的“直接救濟”轉向以貧困縣為目標的區域“開發式扶貧”。1985—1994年全國農村居民家庭人均可支配收入從397.6元增加到1 221元,年均遞增13.28%。農村貧困人口規模明顯減少。

1994—2000年,國家重點扶持分布在中西部老、少、邊、窮地區的592個貧困縣,采取修路,通電,勞務輸出,開發式移民,解決人畜用水,普及初等教育,改善醫療衛生條件,興辦貿、工、農,產、加、銷一條龍扶貧經濟實體等具體措施,為穩定解決貧困人口的溫飽問題創造了基礎條件。期間,全國農村居民家庭人均可支配收入從1 221元增加到2 253元,年均遞增10.75%。592個國定貧困縣累計修建基本農田6 012萬畝,新增公路32萬公里,架設輸變電線路36萬公里,解決了5 351萬人和4 836萬頭牲畜的飲水問題,通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89%、69%和67.7%。農業增加值增長54%,年均增長7.5%;工業增加值增長99.3%,年均增長12.2%;地方財政收入增加近1倍,年均增長12.9%;糧食產量增長12.3%,年均增長1.9%;農民人均純收入從648元增長到1 337元,年均增長12.8%。按照1990年不變價格625元的絕對貧困標準計算,全國農村除了3 200萬極端貧困人口之外,基本解決了溫飽問題。

2001—2010年,中央和地方各級人民政府,通過增加財政扶貧資金和扶貧貸款,加強基本農田、基礎設施、環境改造和農村公共服務設施建設,扶持貧困戶發展種植養殖業,有效地改善了貧困地區的基本生產生活條件。2002年建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度;2006年廢止《農業稅條例》,并實施不收學雜費的9年義務教育;2009年,開展新型農村養老保險制度試點。種田不收稅、上學不交費、看病不太貴、養老不犯愁,對于在溫飽線上下徘徊的貧困人口,無疑是雪中送炭。2000—2012年全國農村居民家庭人均可支配收入從2 253.4元增加到7 916.6元,年均遞增10.68%。

2011年,《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》將扶貧攻堅主戰場確定為11個集中連片特困地區和實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州。2015年,《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發出堅決打贏脫貧攻堅戰的進軍令。隨之,大規模投入扶貧的財政專項資金,使得貧困地區的基礎設施、公共服務顯著改善;以增加貧困戶收入的種植、養殖、旅游、光伏、電商等產業扶貧項目迅速落地;在缺乏生存條件的極端貧困地區采取退耕還林還草、易地移民搬遷等措施;實施技能培訓、醫療保險、養老保險、教育補助、社會救助等兜底性扶貧政策。2012—2018年全國農村居民家庭人均可支配收入從7 916.6元增加到14 617元,年均遞增10.76%。依據2010年不變價格計算的年人均2 952元的現行脫貧標準,全國貧困人口從2012年的9 899萬人減少到2018年的1 660萬人;貧困發生率從10.2%下降到1.7%;10萬個貧困村脫貧退出,153個貧困縣宣布摘帽。脫貧攻堅取得決定性成就,2020年實現打贏脫貧攻堅戰的目標勢在必得。

2016年1月1日正式啟動的聯合國2030年發展議程,提出到2030年在全球范圍內解決絕對貧困問題的目標。2020年中國在現行標準下實現農村貧困人口全部脫貧,標志著中國將提前10年實現聯合國制定的目標。中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的決策,關于國家新型城鎮化的規劃,鄉村振興與新型城鎮化的深度融合、協同發展,為2020年農村貧困人口全部脫貧后,徹底擺脫貧困、實現全面小康、奔向共同富裕,繪制了更加美好的藍圖。