社會力量投資運營體育場地的政策困境及消解路徑

楊金娥，陳元欣，黃昌瑞

（華中師范大學體育學院，湖北武漢430079）

社會力量投資運營體育場地是未來體育事業發展的重要方向。社會力量是指除政府以外影響社會發展的基本單元［1］，主要包括社會組織、機構、企業和自然人等主體，而本文所涉及社會力量的主體為（民營）企業。“十三五”時期，國家出臺相關政策支持社會力量投資運營公共健身場所：2016年國家體育總局發布的《“十三五”公共體育普及工程實施方案》中明確提出，鼓勵企業、個人和境外資本投資建設、運營各類體育場地，支持社會力量捐資建設公共體育服務設施［2］；2017年國務院印發的《關于“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》中指出，重點支持中小型全民健身中心、社區多功能運動場地建設，充分利用體育中心、公園綠地、閑置廠房、校舍操場、社區空置場所等拓展公共體育設施場所［3］；2018年國務院政府工作報告中提出，支持社會力量增加醫療、養老、文化、體育等服務供給。由此可見，國家高度重視社會力量投資運營體育場地，增加體育公共服務有效供給。

目前，全國部分城市利用閑置土地、廢舊廠房建設體育場地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如：北京市西城區街道辦事處盤活閑置空地［4］，積極引導社會力量參與，采用委托運營的方式管理和維護社區足球場；寧波市某印刷廠搬離原址后，民營企業接手將閑置廠房改造成綜合性健身場館［5］；杭州市下城區東新路附近，民營企業租用3000 m2的閑置土地，投資400多萬元打造“Teambox Sports”（體育團隊盒子）體育場館［5］。民間資本投資運營體育場地加快了場地建設步伐和供給總量［6］，但社會力量利用非體育用地建設體育場地尚未能成為一項正式的制度性安排在全國范圍內展開。調研發現，土地是制約社會力量投資運營體育場地的主要因素。因此，本文擬以社會力量建設體育場地在用地政策方面的問題為研究重點，深入分析利用公園綠地、廢舊廠房、閑置土地、臨時用地等建設體育場地在用地方面遇到的障礙；同時，借鑒廣州、溫州等城市社會力量投資運營場地的成功經驗，提出相應的消解路徑，為國家進一步出臺相關土地政策措施提供理論支持。

1 用地政策困境

目前，我國社會力量利用非體育用地（如廢舊廠房、公園綠地、閑置土地等）投資運營體育場地，在獲得土地使用權、辦理項目規劃許可手續、出臺土地規劃建設指引及繳納房產稅和城鎮土地使用稅等方面存在一定的問題，阻礙了社會力量參與體育場地的投資運營。

1.1 土地使用權難以取得土地資源是建設體育場地的前提和基礎。《中華人民共和國土地管理法》規定，我國實行土地用途管制制度，但隨著土地供應日趨緊張，社會力量投資運營體育場地在獲得土地使用權方面存在較大難度。從城市建設用地性質劃分看，參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），僅體育用地（A4）和康體用地（B32）可用于建設體育場地；從土地供應方式看，根據建設項目的性質和功能，符合國土資源部《劃撥用地目錄》項目用地的可以采取劃撥方式供應土地，不符合劃撥用地的，應采用出讓方式供地，故我國體育用地絕大多數由政府以劃撥方式無償供地。

社會力量單獨投資運營體育場地在很大程度上難以被認定為公益性項目，所以難以通過劃撥方式獲得用地，國內完全由社會力量投資運營的場地通過政府劃撥方式獲得土地使用權的案例鳳毛麟角。雖然康體用地（B32）可采用招拍掛或協議出讓的方式有償取得，但場地建設具有獲取土地成本大、建設周期長、投資回報率低等特點，因此，企業出于利益綜合考量，一般不會采取招拍掛或協議出讓等方式獲取土地使用權。

1.2 用地規劃許可難以辦理①社會力量利用非體育用地投資運營體育場地時受用地性質的限制，在辦理建設項目許可手續方面存在一定的障礙。②若變更土地性質建設體育場地，涉及自然資源、規劃、園林等多個部門，相關手續十分復雜；即便不需要變更土地用地性質，但由于相關配套政策尚未出臺，現實中也難以操作，如利用廢舊廠房改造建設體育場地，在具體實施過程中無法辦理建設項目許可及消防驗收等手續。③利用閑置土地建設臨時體育場地，因臨時體育場地的規劃審批手續尚不明確，難以辦理建設項目許可手續。

1.2.1 利用公園綠地投資運營體育場地無法辦理規劃許可手續 從國家層面看，已出臺相關政策鼓勵利用公園綠地投資運營場地。2014年10月國務院出臺的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》［7］（以下簡稱《意見》）中，明確提出充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場所等建設群眾體育設施。易劍東等［8］提出，將公園綠地、住宅區綠地及體育健身活動場地進行整合，進一步發掘其本身的游憩、健身功能，讓綠地為群眾體育建設服務，提高綠地的綜合利用效率。由此可見，利用公園綠地等拓展群眾體育健身場地是大勢所趨，但在具體的實踐過程中，社會力量利用公園綠地投資運營的體育場地項目因受用地性質的制約，無法取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。

以武漢市某社區足球運營機構為例進行分析說明［9］。公司租賃原規劃為景觀綠化用地建設臨時社區足球場地，投資1200萬元進行土地平整和項目建設，建成后對外開放。然而，運營期間，當地城管部門以擅自更改綠化用地用途，在規劃預留綠地上修建臨時足球場地，且社區足球場未取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》等理由，實施“強行”拆除。該社區足球運營機構投資運營場地的“失敗”案例，反映了當前建設用地的權屬問題和用地規劃等相關方面的配套政策缺失問題，即無法辦理將綠地用作體育用地的合法手續或綠地臨時用作體育場地的相關許可手續。

1.2.2 利用廢舊廠房投資改建體育場地難以辦理項目許可手續 隨著我國體育產業的發展，將閑置工業空間（廢舊廠房）改建為體育空間方興未艾，民營企業通過租賃、收購等方式獲得閑置工業空間的使用權，將其改建為體育活動空間或體育服務空間的案例愈發普遍［10］。廢舊廠房屬于城市存量工業用地，改建體育場地具有天然優勢，將其打造成集辦公、文化藝術、休閑娛樂、體育為一體的小型城市綜合體，變廢為寶，不僅避免了“大拆大建”的開發模式，也實現了閑置工業建筑的再利用，符合可持續發展的要求。在改建過程中，體育場地用地性質與廢舊廠房原用地性質不相符，無法辦理建設項目許可證，須經相關單位辦理變更土地性質和土地權屬的法定手續，但其變更程序十分繁雜，涉及部門眾多。

以湖北省石首市西普體藝公司改造利用廢舊廠房為例進行分析說明。①西普體藝公司為解決工業用地建設體育場地的難題，與當地政府協商，政府以招商引資的名義引入該企業；②由政府先收儲該工業用地，調整用地規劃，將工業用地調整為商業用地中的康體用地，改變土地性質；③政府通過招拍掛程序掛牌出讓土地，由西普體藝公司摘牌，在繳納高額土地出讓金后獲得該地塊的國有土地使用權。

廢舊廠房改建為體育場地的政策雖原則上明確，但實際中缺乏可操作性。國土資源部辦公廳《產業用地政策實施工作指引》中指出，利用存量房產、土地資源發展國家支持產業、行業的，可享受在一定年限內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策，即不用變更工業廠房的用地性質。但在過渡期內，社會力量若擅自改建工業廠房同樣面臨一些問題，如改變外觀或內部結構，則難以通過消防驗收等，致使后期無法正常營業。

1.2.3 社會力量投資運營臨時體育場地規劃審批手續不明確 利用閑置土地投資運營臨時體育場地，可破解健身“去哪兒”的難題。臨時體育場地相較于傳統永久性建筑而言，具備搭建周期短、重復利用率高、拆遷搬遷便捷、受場地條件和季節限制較小等優點，如以氣膜館和裝配式建筑為代表的新型臨時體育場地備受青睞。但遺憾的是，利用閑置土地建設的新型體育場地，其建設項目規劃審批手續、建設要求、保障措施等尚不明確，處于政策空白階段，社會力量難以辦理規劃審批手續。

以廣州市某民營企業利用荔城街閑置用地投資開發建設的全民健身氣膜運動館為例分析說明。該企業向增城區發改局提出利用閑置土地建設氣膜館申請，并完成項目立項手續，區國土規劃局批復該項目為土地平整及修繕，無須辦理規劃審批手續。企業啟動項目后，當吹起氣膜頂棚時，區國土規劃局認為氣膜頂棚為建筑物，督促企業按照建筑物的建設流程辦理相關手續。據了解，氣膜結構頂棚是一種可完全收放、拆卸及移動的新型結構材料，不屬于永久性建筑物的范疇，無法按照固定建筑物取得相應的手續。區城管部門以該“構筑物”未辦理用地規劃許可手續，不能取得《建設工程規劃許可證》為由，認定該“構筑物”和鋼結構屬于違章建筑，且無法采取改正措施消除對規劃實施的影響，責令停工并停止供電，導致增城區全民健身氣膜館面臨限期拆除的困境。

1.3 缺少規劃建設指引國家關于利用閑置地、臨時地、公園綠地等非體育用地建設體育場地的原則性政策是明確的，但并未就此給出具體的操作性政策或解釋，更缺少規劃建設指引性內容，難以為社會力量利用非體育用地投資運營體育場地提供實質性指導。首先，缺少利用兼容性用地建設體育場地的規劃指引，如公園綠地兼容建設公共體育場地，在不影響主導功能的前提下可建體育場地的面積占比、場地類型、功能等方面的具體標準尚未明確；其次，利用閑置地、存量房等建設室內外體育場地，其場地選址、土地權屬、用地規模、開發時限、獲取建設權限渠道、配置要求等方面的指引缺乏，查閱目前有關城市公共設施規劃建設規范方面的政策文件，并未發現相關指引內容。

1.4 稅收優惠政策難以享受社會力量投資運營體育場地通過繳納高額的土地出讓金后，獲得土地使用權，經自然資源、規劃、房產等部門審批后，獲得場地的所有權，并辦理國有土地使用權證和房產證。現行房產稅和城鎮土地使用稅的有關立法規定，社會力量作為體育場地的業主，應按照所占用的用地面積和房產原值等繳納城鎮土地使用稅和房產稅。

吳玉珊等［11］認為，社會力量投資運營體育場地，財政等方面應提供優惠政策予以支持。由《關于體育場館房產稅和城鎮土地使用稅政策的通知》（以下簡稱《通知》）可知，運營大型體育場館的企業，符合條件的事業單位、社會團體、體育基金會和體育類民辦非企業單位可作為減免房產稅和土地使用稅的主體。部分民營企業性質的場館運營機構，因不符合現行稅法及《通知》規定，雖企業單位運營場館符合國家政策導向，但因相關稅收政策不配套，造成同一場館事業單位和民營企業單位運營繳納的稅負差距較大［12］。

以湖北省李小雙（仙桃）體育管理有限公司為例分析說明。該公司通過協議出讓方式獲得土地使用權，并繳納土地出讓金后，將原有的工業用地變更為商業用地，建設占地約126666 m2（190畝）的全民健身生態運動城，涵蓋恒溫游泳池、氣膜籃球館、羽毛球場地等20余個健身場館。依《通知》規定，由于該公司目前不符合減免房產稅和城鎮土地使用稅的主體條件，缺乏中小型體育場館地（館）房產稅和城鎮土地使用稅優惠政策，故使得該公司預計每年須繳納城鎮土地使用稅101萬元左右（按照8元/m2的標準繳納）、房產稅約168萬元。高額的稅收支出增加了企業的運營負擔。

2 合理利用用地政策的案例

實地調研發現，溫州市和廣州市在社會力量投資運營體育場地的用地政策方面具有重要的啟示和借鑒意義。溫州市甌海區政府出臺《甌海區全民健身工程“拆后利用”建設項目實施方案》（以下簡稱《實施方案》），對全區范圍內的空地、邊角地、低效土地等進行資源整合，明確“拆后利用”的建設項目、建設標準及具體建設形式，政府以土地租賃的方式鼓勵民營企業參與場地投資運營，精簡建設項目規劃審批流程。廣州市通過改造閑置空地、邊角地、公園綠地等非體育用地建設社區小型足球場，將其作為權屬單位附屬設施，原則上不涉及用地規劃許可和產權登記等手續，由許可變更為備案，并提出采用多種方式保障足球場地建設用地。

2.1 溫州市甌海區全民健身工程“拆后利用”項目

2.1.1 政府采用租賃方式向社會力量供給土地 溫州市甌海區實施的全民健身工程“拆后利用”建設項目，對空地、邊角地、低效土地等進行資源整合，其土地性質并未發生改變。甌海區政府根據國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》的規定，進行土地建設開發創新實踐，其模式為：鎮街作為土地提供方，采用租賃方式為社會力量提供建設用地和場所，社會力量與縣級及以上人民政府土地主管部門簽訂一定年限的土地租賃合同，支付土地租金，獲取土地使用權，以此解決社會力量投資運營體育場地難獲土地使用權的難題。同時，《實施方案》明確提出，土地認領方自行負責場地管理維護，建成后為經營性項目，需承擔政府計劃內的培訓任務，并向社會開放。自《實施方案》出臺以來，吸引了大批民營企業投資建設體育場地。據統計，截至2017年底，甌海區“拆后利用”土地總面積為4.47萬m2，累計開展體育活動50余次，舉辦培訓活動約40場，接待群眾約150萬人次［13-14］，激發了體育市場活力，營造了良好的健身氛圍（表1）。

表1 甌海區“拆后利用”項目統計一覽Table 1 Statistics of Ouhai's"demolition and utilization"project

2.1.2 精簡項目審批流程，縮短辦證時間 為推動“拆后利用”項目進入實施階段，更好地解決社會力量利用低效以及邊角地等建設體育場地辦理項目建設許可手續困難等問題，甌海區政府成立了“拆后利用”聯席會議辦公室（設于區體育局），用于精簡建設項目規劃審批流程，縮短項目審批時間。

①由符合條件的建設單位與土地所有權單位協商后，向所在鎮街提出建設體育場地項目申請，并提交建設項目可行性研究報告、規劃平面圖、設計方案圖、投資概算、進度計劃、資金來源及運營方案等相關申報材料；②經鎮街簽署意見后，由鎮街將申請材料報送區全民健身工程“拆后利用”建設聯席會議辦公室進行初步審核，初審通過后報送區規劃、國土資源等部門核對；③由甌海區全民健身工程“拆后利用”建設聯席會議研究并作出決定。建設項目的相關手續將在聯席會議上一次性確認，待項目建設完工驗收通過后，建設單位可自行到相關部門辦理《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》等。

甌海區為社會力量投資運營體育場地辦理項目許可手續方面提供了詳實的實踐樣板。

2.2 廣州市利用非體育用地建設社區小型足球場黎子銘等［15］認為，社區小型足球場可配建在大型體育中心、公園廣場、樓頂豎向空間等。廣州市高度重視利用城市閑置空地、樓宇房頂、社區邊角、公園綠地等非體育用地建設社區小型足球場（簡稱“小型足球場”），開展足球運動和健身休閑活動，適時出臺了《廣州市社區小型足球場規劃建設和使用管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）和《關于支持足球場地設施規劃建設的若干政策意見》，為足球場地的建設提供了規劃指引及用地保障。

2.2.1 小型足球場定性為權屬單位附屬設施，無須辦理規劃許可手續 廣州市為解決利用非體育用地建設小型足球場難辦理相關規劃許可手續的問題，在《暫行辦法》中規定：在符合城市總體規劃和土地利用總體規劃要求的前提下，小型足球場用地原則上不涉及規劃許可及產權登記，所建成小型足球場為權屬單位建筑物業的附屬設施；足球場的使用保有年限原則上不少于5年，5年內不得改變其功能用途。

將小型足球場定性為權屬單位附屬設施，無須辦理規劃許可手續，由許可手續變更為備案手續即可。此舉可降低用地審批難度，為社會力量投資運營小型足球場提供便利條件。

2.2.2 采用多種方式保障足球場地建設用地 根據《關于支持足球場地設施規劃建設的若干政策意見》，廣州市鼓勵利用非建設用地、限建區及存量房產等建設足球場地，保障用地供給。①在符合安全、生態環境等相關規劃前提下，鼓勵利用荒草地、鹽堿地等未利用地建設簡易實用、便民的中小型足球場地。②在符合功能兼容的前提下，鼓勵在限建區中建設露天草坪足球場地設施。③利用現有建設用地建設足球場地設施的，土地用途和使用權可暫不變更；連續運營1年以上、符合《劃撥用地目錄》的，可采用劃撥方式辦理用地手續；不符合劃撥用地的，采取協議出讓的方式辦理用地手續，并在立項、報建、用地和配套等方面給予優先支持；利用自有工業廠房、倉庫等存量房產建設足球場地設施并連續運營的，可在1年內保持土地用途和使用權人不變更，1年后仍繼續作為足球場地設施的可以申請調整用地性質。④鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供應足球場地設施項目建設用地。⑤保障新增建設用地指標，在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的前提下，將新增用于建設足球場地設施的用地列入年度用地計劃優先辦理供地手續。

3 用地政策困境的消解路徑

根據社會力量投資運營體育場地在用地方面存在的問題，借鑒溫州市甌海區“拆后利用”資源整合項目和廣州市利用非體育用地兼容建設社區小型足球場的經驗，提出以下用地政策問題的消解路徑。

3.1 加大體育用地供地力度，采用租賃等方式向社會力量供地⑴加大體育用地的供地力度。將體育用地足額納入城鎮年度土地利用總體規劃，體育用地在選址上應盡量靠近居住區，以滿足群眾就近健身的需求。已規劃的體育用地應盡快立項建設，短期內難以開工建設的，可采取移動裝配式建筑建設臨時體育場地。廣東省加大體育用地計劃指標的做法值得各地借鑒和推廣：2017年廣東省國土資源廳印發的《關于專項安排體育設施用地指標的通知》（粵國土資規劃電〔2017〕35號）規定，在2017年預下達給各地的用地計劃指標基礎上，給每個地級及以上市增加預下達20萬m2（300畝）用地計劃指標，專項用于重大體育設施項目，若實際需求超過的，可優先在普通指標中解決，或向省政府提出申請［16］。

⑵從土地供應方式上來解決社會力量難以獲得土地使用權的問題，即采用租賃等方式向社會力量供地。①以租賃方式向社會力量供應土地，政府作為土地供應方，簽訂國有土地租賃合同，社會力量向政府支付一定的租金即可；②以先租后讓、租讓結合的方式供應土地的，租賃期滿符合條件的可轉為出讓土地，在社會力量使用租賃土地達到合同約定條件后須辦理出讓手續時，可采取協議方式。土地供應方式的轉變與創新，不僅解決了社會力量難以通過招拍掛或協議出讓方式獲得土地的難題，而且減輕了社會力量一次性繳納土地出讓資金的壓力。

⑶為解決社會力量利用非體育用地建設體育場地“規劃難”“用地難”的政策瓶頸，采用“點狀供地”的方式提供建設場地。利用綠化用地、閑置土地、廢舊廠房、邊角地等建設體育場地的，在不影響用地規劃布局的前提下，按照點狀規劃、點狀報批、點狀供地，實現點狀建設。這在一定程度上減少了土地占用指標，緩解了利用非體育用地建設體育場地的用地困境。

3.2 細化利用非體育用地投資運營體育場地的用地規劃許可手續社會力量利用非體育用地建設體育場地，應細化其規劃許可審批流程。①綠化用地、閑置土地及三荒土地等用于公共體育場地的，在不違背城市總體利用規劃的前提下，可按照兼容用地辦理用地規劃手續。②廢棄廠房等存量房產資源用于公共體育場地的，可保留原用地類型5年不變，并按照服務業用途辦理用地、規劃手續；5年后涉及轉讓需辦理相關手續的，可按照協議出讓或租賃等方式辦理相關用地手續。③利用城市待利用地臨時建設體育場地的，或利用閑置空地建設氣膜場館或移動裝配式臨時體育場（館）時，在不影響近期建設規劃、控制性詳細規劃的實施以及城市市容、安全等前提下，可參照臨時建筑辦理用地規劃手續。

3.3 制定非體育用地及兼容性用地規劃建設指引社會力量利用非體育用地投資運營體育場地的，政府可參照國土資源部《產業用地政策實施工作指引》，研究制定相關社會力量投資運營體育場地用地政策規劃指引，包括體育場地的建設用地兼容性指引、室外場地用地指引、存量房產指引等方面。將規劃指引作為主干標準的配套文件推廣實施，為社會力量利用非體育用地投資運營體育場地提供指導。

⑴細化兼容性土地建設體育場地用地政策。公園綠地、居住區及舊廠房等土地中兼容體育場地建筑面積不超過15%的，仍按原用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容2種以上用途的，應確定主用途并依據主用途確定供應方式。主用途可以依據建筑面積占比確定，也可以依據功能的重要性確定，其中確定主用途的結論和理由應當寫入供地方案，經批準后實施。

⑵明確室外體育場地用地政策。室外體育場地建設在符合城市總體規劃和土地利用總體規劃要求的前提下，原則上不涉及規劃許可及產權登記，所建成室外體育場地為權屬單位建筑物業的附屬設施，可免于報批；室外體育場地的使用保有年限原則上不少于5年，5年內不得改變其功能用途；室外公共體育場地可根據面積配建一定比例的配套功能用房，配套功能用房宜采取集裝箱、小木屋等臨時建筑。

⑶明確存量房產過渡期的用地政策。利用存量房產（如廢舊廠房）建設體育場地的，可享受在一定年限內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策，按照康體或體育用地辦理用地、規劃手續；過渡期滿須辦理改變用地主體和規劃條件的，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協議方式辦理。體育部門可定期召開利用廢舊廠房改建體育場地的現場推介會，搭建政府與社會力量、資本和廢舊廠房的資源整合平臺。

3.4 優化現行房產稅和城鎮土地使用稅政策建議國家體育總局協調財政部門結合大型場館免費、低收費開放的政策修訂相關條例，出臺減輕中小型場館的房產稅和城鎮土地使用稅政策，如將“企業運營的大型體育場館減半征收房產稅和城鎮土地使用稅”改為“企業運營的符合條件的體育場館可享受減半征收房產稅和城鎮土地使用稅”的優惠政策，如有可能徹底免征。同時，結合體育場館免費、低收費開放政策，鼓勵企業主動為群眾提供免費、低收費基本公共服務［17］；政府將其補助資金的使用范圍擴大到社會力量投資運營的體育場地，協調財政部對《體育場館房產稅和土地使用稅政策》進行修訂，將符合免費、低收費開放條件的社會場地納入房產稅和城鎮土地使用稅優惠政策的適用范圍，并制定社會力量投資興建的體育場地符合免費、低收費開放條件的，享受免收或減半征收房產稅和城鎮土地使用稅等優惠政策。

4 結束語

社會力量投資運營體育場地具有重要的現實意義，但其發展并非一蹴而就。雖然國家出臺了一系列鼓勵社會力量投資運營體育場地的政策，但從落地實施的情況看，并不理想［18］，亟待加大現有政策的執行力度，細化相關政策，為進一步擴大社會力量投資運營體育場地提供針對性的政策支持，以充分激發社會力量投資運營體育場地的活力，促進體育服務的有效供給，助力全民健身國家戰略實施，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。