高技能人才“多通道”發展機制的上海實踐和指向

張 爽

(上海市公共行政與人力資源研究所,上海 200070)

0 引言

技能人才是人才隊伍的重要組成部分，是各行各業產業大軍的優秀代表，是推進城市高質量發展的骨干力量。但相對于地位尊崇、聚焦度強、政策覆蓋全面的專業技術人才，以“灰領”“藍領”為群體化特征的技能人才曾在過去一段時期備受冷遇，某種程度上用“先天不足+后天失調”形容不為過。近年來，國家連續出臺政策，旨在提升技能人才經濟收入與社會地位，推行技術工人激勵政策，設立技術工人創新成果按要素參與分配的制度，在促使技能人才增收之余激發其參與技術創新的積極性，形成良性循環。現實中，這支隊伍的境況卻難如預期，社會認同感不太高，職業自豪感弱化。究其根源，職業發展通道狹窄單一，發展空間受到束縛限制是癥結所在。可見，拓寬技能人才的發展空間已如箭在弦上。

1 上海技能人才發展現狀

進入新世紀以來，上海技能人才隊伍獲得長足發展，人員規模、內在結構、綜合素質不斷上臺階，如2017年市技能勞動者內部初、中、高等級比例為40：32：28，中高級技能勞動者合計比重達到60%，但綜合來看該支隊伍的總體發展仍然相對滯后,與當年我國平均水平(21.30%)相比，上海市常住人口中技能人才占全部從業人員的比重28.39%，高出8個百分點，但高技能人才占技能人才的比重(28.19%)略遜色于全國(29.00%)。早在19世紀中葉，上海就培育了中國歷史上首批有精湛技藝的產業工人，成為民族工業發祥地。20世紀80年代，一系列“上海制造”產品暢銷全國，“上海師傅”亦被視為制作精良、質量過硬的代名詞，成就了上海“品牌之都”的美譽[1]。客觀來說，隨著后工業化時代到來，申城在第二產業過往的優勢和輝煌日漸褪色。盡管尖端研究型人才對國家和地區發展非常重要，但社會需求量更多的是側重于實際應用類技術技能人才，預期當前及今后一段時間困擾上海產業經濟發展的一大瓶頸是高技能人才的匱乏。

在國家層面，2017年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《關于深化職稱制度改革的意見》，規定“以職業分類為基礎，統籌研究規劃職稱制度和職業資格制度框架，避免交叉設置，減少重復評價，降低社會用人成本。在職稱與職業資格密切相關的職業領域建立職稱與職業資格對應關系，專業技術人才取得職業資格即可認定其具備相應系列和層級的職稱，并可作為申報高一級職稱的條件”。同年，中共中央、國務院發布《新時期產業工人隊伍建設改革方案》，倡議打破職業技能等級和專業技術職務的藩籬，把產業工人中的技能型人才與專業技術型人才、管理型人才放在同樣位置，相等對待不分軒輊，改變當今社會局部存在的“萬般皆下品惟有讀書高”“工人階級沒地位”“藍領灰領低人一籌”等錯誤傾向，改變技能人才成長之途“獨木橋”難跨越的險阻。此后，國家政府又出臺了《技能人才隊伍建設工作實施方案(2018—2020年)》《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》等文件，2018年國務院印發《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于提高技術工人待遇的意見》《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》等文件，就構建與新時代新趨勢相適應的技能形成和提升體系進行系統部署。

在上海市層面，圍繞國家重大方針政策，推出一系列配套落實措施，并獨創性地制定《技能提升行動計劃(2018—2021年)》《關于開展新技能培訓試點工作的通知》等規定，圍繞技能人才的培養、引進、使用、評價、激勵、保障六個重要環節發力，以形成政策組合放大效應。

習近平總書記和黨中央、國務院上述重要指示精神，充分肯定了勞動者技能在經濟社會發展中的重要地位和作用，是做好工作的根本遵循和行動指南。十九大報告發出了“建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，弘揚勞模精神和工匠精神，營造勞動光榮的社會風尚和精益求精的敬業風氣”的號召，然而打通技能人才成長通道狹窄的瓶頸，絕非朝夕可至。文章嘗試以打造技能勞動者良好的職業成長性為突破口，助力技能勞動者培育，在此實現路徑中多通道晉升機制被視為一大亮點，其優點可歸結為三個方面：①強化公平性與匹配度的結合。②破除單向度的晉升方式，提供更多基于匹配度的發展道路，推動量才為用；拓寬職業發展通道。③開辟除管理、專業技能之外的第三條通道，減少人才流失；豐富人才的激勵方式[2]。

2 其他省市的探索實踐

為了積極營造尊重勞動、崇尚技能的社會風尚，厚植匠心文化，弘揚工匠精神和勞模精神，引導青年人邁入技能成長成才之路，亟需匯聚政府部門、用人單位、職業院校之合力。目前來看，多地在發揮政府部門鼓勵支持技術技能人才互通發展方面已積極開展嘗試，例如遼寧省出臺《弘揚“工匠精神”加強全省技術工人隊伍建設的實施意見》，云南省制定《關于技能強省行動計劃(2017—2020年)的通知》，江蘇省出臺《關于印發職業技能提升行動計劃(2017—2020年)的通知》，河北省制定《關于提高技能人才地位的若干意見的通知》，四川省頒布《關于加強技能人才隊伍建設大力培養高素質產業大軍的意見》，此外以城市名義發文的有《武漢市拓寬技能人才成長通道實施辦法》《南京推進職業技能提升行動計劃(2017—2020年)實施意見的通知》《紹興市人民政府關于印發打贏“人才招引戰”相關政策的通知》等，無論從全省層面還是以省會城市或者是地級市名義獨立發文，均圍繞技術、技能人才培養的融合與交匯出臺了不少讓人眼前一亮的政策，可謂新意迭出成果豐富。

結合各地實踐情況來看，同樣是打通技能人才職業資格與技術人才職稱發展通道，在確定等級方面不同省市的具體做法略有差別，大致可歸結為：① “單向直通”式。遼寧大工匠經評審通過可直接獲得高級工程師專業技術資格(遼寧)；高級技師、技師、高級工，可比照高級工程師、工程師、助理工程師招考(四川)，基本上為從技能人才轉移到專業技術人才的單向形式；②“雙向轉換”式。高級技師、技師、高級工可比照高級、中級、初級專業技術職稱，專業技術人員同樣可以比照認定為對應的職業資格(江蘇、武漢、南京、紹興等)，技能人才與專業技術人才是相互開放的體系，彼此打通。

另外，技能人才與技術人才互通的專業領域上也存在差異：其中明確限定為工程技術類技能人才與技術人才轉換的省市較多，如遼寧、江蘇、云南、安徽、四川、南京；做了部分限制的有武漢、紹興。武漢規定企事業單位的高技能人才符合專技任職資格的，在申報時未限制專業，但制造業企業高技能人才只能申報工程師系列；紹興高級工、技師申報專業技術人員職稱時未劃定專業方向，但僅有技能崗位的初中級工程技術人員認定為高級技工、技師；河北不做限制。符合職稱評審條件的高技能人才，即可參加專業技術職稱評審。企業實踐表明，建立多通道成長機制能夠開辟適應人員成長的發展通道,較好地應對高技能操作人員流失的困境。[3]

3 推動建立技能人才多通道發展機制

構建技能人才順暢的職業發展通道，實現公開透明、梯次合理的職業發展體系，使人才在多重路徑中可根據自身意愿選擇晉升方向并獲得更多機會，是讓優秀技能人才脫穎而出的重要平臺，也是激發隊伍活力動力的重要舉措。2017年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布《關于深化職稱制度改革的意見》(以下簡稱“意見”)，其中“促進職稱制度與職業資格制度有效銜接”條款具體列明“以職業分類為基礎，統籌研究規劃職稱制度和職業資格制度框架，避免交叉設置，減少重復評價，降低社會用人成本。在職稱與職業資格密切相關的職業領域建立職稱與職業資格對應關系，其意義是專業技術人才取得職業資格即相當于授予對應系列和層級的職稱，并且可以作為申報更高一級職稱的條件。初、中級職稱已實行全國統一考試的專業不再重復進行職稱評審或認定，這為建立技能人才多通道發展機制提供了政策依據和實施路線。

“意見”出臺初衷在于打破技術技能人才間的隔閡，設立技術技能人才職業序列之間多樣的轉化和發展方式，為此本研究規劃了三種可能的實現路徑：一是在本序列內縱向進階(人才在各自序列從低到高依次晉級)；二是跨序列橫向互通(同等級技術、技能人才互通互認)；三是斜向發展(技術、技能人才切換晉級路線，從本系列的較低等級直接向另一系列的較高等級晉升，前提為技術、技能人才同等級自動實現互通互認)。這些將有利于引導技術技能人才關注序列內部以及跨序列的核心技術，增強能力素質，實現多樣化發展，具有積極意義，詳見圖1。要讓廣大技能人才想干事有機會、能干事有平臺、干成事有回報、干好事有發展，用技能成就出彩人生[4]，可以對管理人才、專技人才、技能人才尤其是后兩類人才職業發展通道進行統籌規劃，打造“萬類霜天競自由”的氛圍。

4 上海建立健全技能人才發展多通道的政策建議

職稱制度主要通過評審和認定的方式實施評價，所覆蓋人群為專業技術人才。職業資格則通過統一考試、鑒定等方式進行評價，適用對象包括技能人才與專業技術人才(以前者為主)。作為我國人才評價的兩項基礎制度，需要依據統籌規劃、避免交叉、減少重復、共同評價的原則，妥善處理好彼此間關系。從促進職稱與職業資格的有效銜接、降低社會用人成本的角度，依據《關于深化職稱制度改革的意見》文件精神，有充分理由認為上海建立技能人才多通道的時機已成熟。考慮到不同省市在技能人才職業資格與技術人才職稱互通的等級認定、專業范圍差別，應有不同的政策組合方式，比較后篩選得出穩妥方案、中間方案、積極方案等類型，各方案特點詳見表1。

圖1 不同類別人才發展多通道的實現途徑

表1 上海建立健全技能人才職業晉升“多通道”的政策設計

從最新進展來看，2018年6月，由上海市委、市政府辦公廳印發的《職業技能提升計劃(2018—2021年)》[5]，圍繞加大企業職工職業培訓力度，加強特殊群體職業培訓，推進職業培訓載體建設，深化職業技能評價改革，加大技能人才激勵獎勵力度，完善技能人才引進使用機制，完善職業技能競賽體系和提升職業培訓服務保障水平，構建完整體系，同時首次公開、明確提及“技能等級認定證書享有與職業資格證書同等的政策待遇”，具體舉措上，指明要“推進建立職業資格、職業技能等級與相應專業技術職稱貫通制度”以及“打通高技能人才與工程技術人才職業發展通道，探索在高技能人才培養基地開展試點”。該政策的核心要義可提煉為工程技術類人員職業資格與職稱貫通、高技能人才培養基地先行試點兩條，盡管鼓勵符合條件的工程系列專業技術人才直接參加高級以上職業資格鑒定和技能等級認定，但僅為原則性描述。

總體看，決策部門擔心初始階段步子太大會帶來隱憂和問題，因此在政策設計取向上偏向穩妥方案。本研究認為，考慮到當下技能人才重要性日益得到多方認可，國家政策又大力提倡深化職稱制度改革，在今后深入推行階段，上海不妨啟用中間方案和積極方案。其中，中間方案的政策含義是對已獲高級工、技師、高級技師資格的人員視為取得工程技術類專業技術職稱(初級、中級、高級)，可直接申報上一級專業技術職稱，即實現跨系列斜向發展。考慮到上海的城市定位與承辦2021年第46屆世界技能大賽的利好因素，積極方案的設想更富有開拓性，擬將技能人才、專業技術人才互通領域再度擴展到工程技術系列外，凡是職稱與職業資格密切相關的領域都可試運行，當然這無疑需要在前期試點成熟之后突破嘗試。

5 結語

展望未來，在國家職業資格清理的背景下，行業企業的主體作用會更加凸顯，技能水平評價政策應運而生，與職業資格互為補充，將更符合時代的要求，更全面地評價技能人才的真實能力，這也是大勢所趨。