中國創新創業政策變遷與擴散研究

鄭石明，李佳琪，李良成

(1.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510641)

1 問題的提出

目前，我國正處于經濟轉型發展的新時期，經濟體系逐漸從 “管理型”經濟轉向 “創業型”經濟，各區域也將創新創業發展納入區域發展規劃[1]。中央對創新創業的正式全面號召始于2013年10月的一次國務院常務會議，會議強調 “調動社會資本力量，促進小微企業特別是創新型企業成長，帶動就業，推動新興生產力發展。”此后，李克強總理在2014年9月召開的夏季達沃斯論壇上首次正式提出 “大眾創業、萬眾創新”的概念， “雙創”逐步成為國家戰略，創新創業也成為近年來我國政府轉型發展的熱點問題。雙創風潮從中央漫延至地方，中央與地方聯動出臺了一系列相關政策，支持創新創業戰略的發展。據北大法律信息網的數據統計，從2008年9月至2017年12月，中央層面已經出臺142份相關文件促進創新創業發展，這些中央文件正在轉化為地方政府具體的政策措施，成為地方政府發展創新創業的 “指南針”。

我國當前的創新創業政策發展呈現出政策多、政策理論研究和實踐探索少的情勢，部分地區對此沒有清晰系統的認識，導致各地區的政策執行力度與政策執行效果差異顯著。在此背景下，需要對創新創業政策進行政策變遷梳理與政策擴散機制研究。中央及地方的創新創業政策的變遷過程、變遷特征和擴散機理是什么？以此為依據，能否找到更加良好的方式去推進創新創業的發展？這便是本文要研究與探求的問題。

目前，創新創業政策理論尚處于起步階段，且研究對象大多為特定受眾，不具有全局性，而本文從中國現實的全局角度出發，進一步推動創新創業理論體系的建構和完善，有助于中央與地方政府重新審視、調整、落實創新創業政策，以增強創新創業活力。為了研究創新創業政策的變遷過程與擴散路徑問題，作者從北大法律信息網搜集了2000—2017年中央及地方有關創新創業的1382條政策文本，對我國的創新創業政策歷程進行回顧，通過中央與地方層面的政策文本對比，匯總分析不同時期政策的數量與質量變化，探尋出創新創業政策的變遷過程和擴散機制。探索并發現雙創政策的擴散規律，對未來政策的頒布和完善將有指導意義，促進各地區的創新創業平衡發展、持續升溫，從而更好地推動創新創業戰略的有效落實，帶動新經濟轉型與發展。

2 理論回顧與評述

2.1 創新創業政策的內涵界定

創新是指運用知識和理論，在社會生活的各種實踐領域中不斷產生新思想理論、新方法、新發明、實現新的價值的能力。創業是企業管理過程中高風險的創新活動，雖然可能應用于經濟金融、法學、管理學、教育學等多個領域，但是其實質還是一種創新[2]。創新創業政策則是政府推進這二者能力融合在一起，基于技術創新、產品創新、服務創新、管理創新、組織創新、市場創新等某一個或幾個創新點進行創業活動，同時挖掘創業能力、激發創新能力的一種政策。

“大眾創業、萬眾創新”概念的提出，是一項重要的創新創業政策過程，豐富了創新創業政策的內涵。首先， “大眾創業、萬眾創新”中雖然 “創新”在后， “創業”在前，但是關鍵仍然在 “創新”上。沒有創新作為基礎和動力，持續提升投入上的數量與質量，提供質量上乘、客戶滿意的產品與服務，創業就不能成功實現。沒有實現創新的創業，相當于空中樓閣；不能讓客戶認可的產品與服務的創新創業，也在一定程度上成為資源的浪費與錯配。另外，創新創業為包含理論創新、文化創新、科技創新、制度創新等在內的全面創新找到了一個突破口，并提供了一條可行的實現通道。創新創業的創業重點在于通過制度與模式創新，激發廣泛的創新活力，進而推動技術、產品、管理、模式等全面創新，并在持續創新發展過程中實現理論與文化創新，在此過程中，實現成功創業。

2.2 政策變遷與政策擴散研究述評

政策變遷本質上是對現行政策進行的動態變革活動，它本身所蘊含的意義在于指明政策在被制定和執行的過程中幾乎不會是像采納之初那樣一成不變的，而是在持續不斷的演化之中[3]。

從內容上和發展進程上看，政策變遷的發展可分為兩個階段：第一個階段主要對政策變遷的概念、內涵、類型進行初步研究。早期的政策變遷意指以一個或多個政策取代現有政策，包括新政策的采行和現存政策的修正或廢止[4]。政策分類方面主要有四種類型：快速的范式性政策變遷、慢速的范式性政策變遷、快速的漸進性政策變遷、慢速的漸進性政策變遷[5]。第二個階段重點研究政策變遷模型的構建。交替循環模型 “鋸齒式”政策變遷模型、間斷平衡模型及演化模型等模型的出現，都在學界引起了廣泛關注。中國學者在早期對于政策變遷的研究是在政策移植和學習的基礎上由制度變遷角度進入，早期研究主要有楊瑞龍的制度變遷三階段論[6]等。近年來國內對政策變遷的研究帶有了一定的實證性，且較為關注政策變遷的具體過程，比如政策文獻量化過程中對政策變遷等問題的解釋[7]、專家參與因素的影響[8]、政策論壇會推動政策學習并引發政策變遷[9]。

政策擴散研究開始于20世紀60年代末,首次被提出是在1969年，美國學者Walker為了解釋政策創新是怎樣從一個州傳遞到另一個州，他用歷史分析法解釋并提出了政策擴散的概念[10]。從政府的角度上看，如果說 “創新”政府第一次采納某個政策，那么解釋政策創新如何在各地方傳播便形成了政策擴散理論。從這一層面上講，當之后有其他政府采納了某個政策時，最早采納這個政策的政府就實現了政策擴散。在此之后，便開始涌現了大量政策擴散領域的科研成果，政策擴散成為政策科學中最為引人注目的領域之一[11]。

在國外，對于政策擴散研究主要有兩個重點：影響因素和模型建構。美國的早期研究中，認為影響政策擴散的主要因素分為四種：政治、經濟和文化差異本身，地緣關系[12，13]，政府間的學習與競爭[14，15]，政府溝通網絡[16，17]。隨著研究的深入，學者們不只停留在對表面現象的研究，并進一步歸納總結出一套政策擴散的路徑模型，深入分析政府間交流傳播的渠道以供后世參考，除了S形曲線，還有陡峭的S形曲線和R曲線、非遞增擴散模型等。隨著全球化的深化，有學者觀察到各國之間的政策影響也是存在的。隨后，國家間的政策擴散逐漸被人關注并成為研究熱點，包括一些全球化影響較大的經濟政策、管制政策、社會政策等領域。

國內學者通過學習、引入及借鑒國外研究成果，開始了基于中國政策現狀的初步政策擴散實踐探究。朱亞鵬等[18]、陳芳[19]分別通過對國內外研究的梳理與整合，提出了自己對政策擴散理論的見解；張劍等則更關注政策擴散的量化研究[20]。另外，對政策擴散的進一步研究聚焦在影響因素和微觀過程兩個方面。謝俊探討了棚戶區改造政策擴散的四大因素[21]；楊代福等基于對城市社區網格化管理創新的分析，提出影響擴散的五個要素：財政資源、上級壓力、地級行政單位試點、下級政府誘致和臨近效應[22]。在微觀過程方面，王浦劬和賴先進提出了公共政策擴散的四種基本模式：自上而下的層級擴散模式，自下而上的政策采納和推廣模式，區域和部門之間的擴散模式以及政策先進地區向政策跟進地區的擴散模式[23]；林雪霏結合上海、舟山、重慶三地的城市網格化管理，展現了政策擴散過程中 “再生產”政策的變遷樣態[24]；朱旭峰、趙慧以城市低保制度為例，分析了社會政策創新在各級政府間的擴散機制[25]。

2.3 創新創業政策研究現狀

目前，國內外學者對于創新創業政策的研究還沒有完全成體系，大多數人都沒有嚴格界定出創新創業政策的范圍，很難明確指出創新創業政策的起點在哪里。當前國內外研究者的視角主要是從創新創業兩大主體切入：科研人員和大學生群體。Víana運用經驗數據分析了哥倫比亞科技人員在創新創業方面的動機[26]；Ferrary曾提出同行間通過交流、比較會互相影響創新創業[27]；劉長江等對科研人員創新創業活動的現狀進行了分析，提出了進一步促進科技人員創新創業的一系列對策建議[28]。肖瀟和汪濤對國家自主創新示范區大學生創業政策進行了評價，認為大學生創業政策體系越來越完善，但是部門合力并未實現[29]；袁燕軍和趙利軍選擇首都地區創新創業政策進行梳理評價，為大學生創新創業政策環境的優化提出了參考建議[30]。

綜合國內外現有研究來看，政策變遷、政策擴散理論、創新創業政策都有學者進行單獨研究，但是將三者進行交會，從政策變遷和政策擴散的理論視角去剖析創新創業政策的研究卻很少。本文在前人研究的基礎上，對我國現有創新創業政策文本進行數量探索與擴散分析，得出創新創業政策在我國變遷的大致過程與階段，與創新創業政策是如何在中央層面和地方層面擴散的，豐富現有理論研究。

3 創新創業政策變遷過程

2014年夏季達沃斯論壇之后，創新與創業政策逐漸演變與合并成為政策文本。2015年李克強總理在政府工作報告中又提出： “推動大眾創業、萬眾創新，既可以擴大就業、增加居民收入，又有利于促進社會縱向流動和公平正義。”各地方政府開始響應中央號召，系統地出現創新創業政策文本。在此之前，地方層面先后有創新與創業的政策嘗試，但中央沒有專門針對創新創業政策的正式發文。

3.1 中央政府層面創新創業政策變遷

筆者以 “創新創業”為核心搜索詞，在中國政府網雙創專欄、北大法律信息網、中國知網中國法律知識資源總庫、清華萬方數據庫等政策法規資料庫中檢索所有政府創新創業政策文本。由于各數據庫統計口徑不一，每個數據庫的查詢結果數據有些微小差距。為了減少誤差，本文統一使用北大法律信息網 “北大法寶”法律數據庫中的政策文本數據，以 “創新創業”一詞進行模糊搜索，統計截止至2017年12月31日。據數據庫統計，2000年之前沒有創新創業相關的正式政策出臺，從2000年開始，中央層面及地方政府的所有不重復政策文本共計1382條。自2000年以來，中央層面出臺的有關創新創業政策為142條，其中國務院出臺3份正式政策文件，占2.11%；國務院各機構出臺118份正式文件，占83.10%；中央其他機構出臺20份正式文件，占14.09%；最高人民法院出臺1份正式文件，占0.70%。

為了應對世界高等教育發展趨勢及我國高等教育發展需要，2008年中央政府層面發布了 《教育部高等教育司關于支持舉辦全國高校 “創意、創新、創業”電子商務挑戰賽暨第五屆全國大學生電子商務競賽的函》，鼓勵高等教育學子的創新創業競賽活動，這也是第一份中央層面針對創新創業的政策。教育部與科技部率先關注創新創業發展問題，并開始聯合舉辦全國創新創業大賽，推動創新創業的落地發展。隨后發改委、財務部、農業部、人資部等部門也相繼在各自領域內開展創新創業。在李克強總理正式提出 “大眾創業，萬眾創新”之后，國務院開始發布有關創新創業政策指導意見，中央層面主要的標志性政策見表1。

表1 中央層面創新創業政策標志性文件

數據來源：根據北大法律信息網數據整理，下同。

依據創新創業文本統計的時間序列圖 (見圖1)，中央層面的創新創業政策可劃分為以下三個主要變遷階段：

圖1 2000年以來中央層面創新創業政策數量統計

第一階段為政策醞釀階段。2008年以前，中央創新創業政策尚未明晰，嚴格來講中央層面未對創新創業進行準確定義，且沒有正式出臺針對創新創業的具體政策，但在地方進行了試點創新，所有試點工作都是在中央的指導下完成的。因此，在這一階段中，創新創業的相關提法未正式出現在中央政策之中，創新創業實踐也未真正起步。

第二階段為政策探索階段。2008—2014年，中央創新創業政策處于探索時期。可以從折線圖中看出，此階段的中央政策有斷續，隔年有一次政策波動，也就是說中央開始了正式的政策嘗試，但是政策數量不多、持續時間不長、政策力度并不大，創新創業政策在中央層面進入了探索階段。

第三階段為全面推進階段。2014年9月后，中央政策數量迅猛上升。2015年 《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》等文件，敦促各地執行創新創業政策，并全面指導與支持創新創業的發展，創新創業政策進入 “萬花齊放”的階段。2017年7月，國務院發布 《關于強化實施創新驅動發展戰略 進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》，進一步推動了大眾創業萬眾創新的深化發展。

3.2 地方政府創新創業政策變遷

2000—2017年，各地方政府的創新創業政策文本數量總數為1240條。圖2顯示了各地方政府雙創政策數量的變化趨勢，圖3則顯示出中央與地方政府創新創業政策數量變化過程的大致趨勢極其相似。因此，本文將地方政府在創新創業政策變遷的過程也劃分為三個階段，并給出具體分布 (見表2)。

第一階段為政策試點階段。2006年以前，部分地方政府創新創業政策初現。2001年，北京市政府出臺 《北京市技術創新、創業資金管理辦法》，率先帶領地方政府走向創新創業方面的政策推行；2004年，廣西壯族自治區人民政府印發 《廣西壯族自治區激勵專業技術人員創新創業若干規定 (試行)》的通知出臺，代表西南部地區率先發聲，涉足創新創業專業領域，為專業技術人員制定激勵政策；2006年， 《江蘇省人民政府關于鼓勵和促進科技創新創業若干政策的通知》出臺，標志著地方政府正式出臺創新創業政策并走向開端。

圖2 2000年以來地方政府創新創業政策數量統計

圖3 2000年以來中央和地方政府政策數量統計

第二階段為試點擴散階段。2006—2014年，地方創新創業政策開始呈現擴散態勢，政策數量明顯上升，以北京市、江蘇省為代表的先行地區帶動其他省份進行創新創業政策方面的嘗試。2008年，浙江省基于政策學習，出臺 《浙江省地方稅務局關于貫徹省委推進創業富民創新強省決定的實施意見》，以政策帶動浙江省的創新發展和創業迸發。除此之外，上海市、天津市、重慶市、湖北省、福建省、吉林省等也學習先進地區，出臺相關創新創業政策，以推動各自地區的經濟發展。

表2 地方政府創新創業政策三個階段與數量分布

第三階段為全面擴散階段。2014年至今，地方創新創業政策全面擴散，創新創業政策迅猛發展，不僅是政策數量還是政策采納者數量都大幅度提高。本階段中央開始加大對創新創業政策主體的關注，先行地區在中央的支持下開始出臺創新創業政策各類細則，深入貫徹落實中央政策；未行地區也在中央的號召下，開始了創新創業政策的開展與實施，各地政策如雨后春筍迅猛增長。

考慮到不同地方政府的經濟狀況和創新創業政策發展，本文還對內地各省的創新創業政策進行了歸納整理，如圖4所示。江蘇、浙江作為華東地區尤其是長三角區域創新創業政策開展力度最強的大省，在政策數量上位居前二，帶頭發揮了創新創業政策的作用。

4 創新創業政策擴散路徑與特征

在梳理了中央及地方創新創業政策變遷過程之后，其政策變遷背后的政策擴散機理與路徑也值得深入探求。從2001年加入世界貿易組織WTO開始，我國的經濟貿易一開始是以制造業為主，而當我國的人口紅利逐漸消退、生產成本無法再控制降低時，有些地區開始意識到 “中國制造”不能長久維持本地區的經濟發展，北京市與江蘇省率先意識到應由政府出臺相關創新創業的政策，去帶動 “中國制造”轉型成為 “中國創造”。創新創業政策無疑可以激發更多的創新動力，為很多創新思路提供切實的政策保障，助力經濟成功轉型。中央層面也在地方政府的創新試點下找到了創新創業政策開展的一般路徑。本文從以下兩個方面闡述創新創業政策擴散的路徑：

4.1 中央政府與地方政府之間的政策擴散：自上而下的政策過程

在2008年之前，中央政府沒有明確的創新創業政策文本出臺，而地方政府創新創業政策已經出現，創新創業政策主要是在地方政府試點。隨后北京市與各沿海省份創新創業政策初有成效時，中央開始聚焦于創新創業，體現為2008—2014年中央的政策文本數量有明顯的反應階段，出臺創新創業有關政策，配合地方創新創業政策的有效實施。2014年中央正式號召全國各地區全面開展創新創業活動，國務院下達政策目標，各地政府根據自身情況進行本地化之后執行政策。所以，創新創業政策在中央與地方之間的擴散路徑為先地方政府試點成功引起中央政府重視，后由中央政府發動全面號召，再次輻射到各地方政府，各地政府根據具體情況具體分析出臺適合本地區的政策，激發政策創新和擴散。

4.2 地方政府間的政策擴散：S形曲線和多同心圓輻射

根據1240條地方政府創新創業政策分析得出，各地方政府對于此政策的反應程度不一，并不是同時開展的，由最初創新創業政策試點到各地區自身創新到政策在各地方政府之間擴散，有一個時空分布過程 (見圖5)。圖5中以虛線隔開的區間內顯示的是該區間內新增的啟動創新創業政策的地區。圓圈里的數字表示截至當年，所有已經啟動創新創業政策的地區總數，即加上當年新增的地區在內，共有多少地區啟動了創新創業政策，也是 “政策采納者”數量，各點連接得到政策擴散折線圖，由此可以歸納出地方政府創新創業政策擴散的特征。

圖4 地方政府創新創業政策數量統計

圖5 創新創業政策擴散的時空分布曲線

第一，在時間上，地方雙創政策擴散持續化。2001—2006年，北京、廣西、江蘇三地的政策初步擴散開來，2006年開始，每年都會持續有新的省份開啟創新創業政策的出臺與實施，且各地持續有政策擴散，并不是曇花一現，尤其是隨著近幾年對 “雙創”戰略的進一步深化，創新創業政策的擴散穩步提升。這說明創新創業政策的后續政策效果是可觀的，也是有適用性的，引起了各地模仿擴散，直到2016年西藏地區作為最后一個省份也加入了創新創業的陣營。同時，從圖5可以觀察到，政策采納者累計數量 (出臺創新創業政策的地方政府累計數量)折線基本符合政策擴散的漸進主義S形曲線，與前述地方政府政策擴散的三個階段趨同。

第二，在空間上，創新創業政策范圍在不斷擴大。2001年的北京、2004年的廣西和2006年的江蘇，他們分別帶動了之后的華北地區、西南地區、沿海地區創新創業發展。2010年開始，創新創業政策擴散至華北地區、西南地區、沿海地區，更深入內陸地區，形成全國全方位的創新創業政策形式。此外，創新創業政策在地方間的擴散也表現了一定程度的鄰近效應，江浙、華東和西南等地區均有表現。總體而言，地方政府政策擴散空間表現為先行試點地區帶動周邊地區的 “多同心圓”擴散。

第三，各地方政府創新創業政策擴散動力呈現復雜性。影響政策擴散的因素比較復雜，內部因素包括政治、經濟和領導者態度等，外部因素有學習、競爭、強制和公眾壓力等。一般而言，經濟越發達、政府越透明、領導者創新精神越強的地區更容易政策創新。從響應雙創政策的時序、政策頒布數量及地方發展水平上綜合考量，江蘇和浙江作為雙創政策響應代表者，一方面是因為兩地經濟發展和政府透明度處于全國領先地位，具備創新的基本要素；另一方面是中央政府倡導影響，有外在的強制因素。而北京作為全國政治中心，雖然數量稍有落后，但與中央政策基本同步同質，主要受領導者創新精神和垂直領導影響。雙創的后續采納者則是鄰近效應和垂直影響更重，如安徽、福建等地。再者，北京、廣西等地先于中央政府出臺相關政策，可能是中央對于試點的初步探索，從試點到全國推廣，后續地方政策發布亦存在時序差異現象。

綜上所述，中國創新創業政策的擴散模式呈現出復雜、持續的特征，是由地方政策試點擴散到中央、再由中央下達命令回饋全國各地方的過程。

5 結論與討論

本文通過對1382條中央及地方創新創業政策文本的梳理分析，大致能了解到創新創業政策變遷過程及其擴散機制，并從中發現了目前創新創業政策出現的不足與未來可能的發展方向。

(1)創新創業政策的變遷過程可分為三個階段。中央與地方創新創業政策變遷都經歷了三個過程，中央政策經歷了政策醞釀、政策探索和全面推進三個時期，而地方政府政策則經歷了試點、試點擴散與全面擴散階段。不論是中央政府還是地方政府，從各自頒布的政策數量來分析，都可以劃分為三個政策變遷階段。第一階段，對創新創業相對敏感的地方政府率先起步，由北京、江蘇等地區作為先驅，開始創新創業的政策嘗試與試點研究，為中央創新創業政策的出臺奠定實踐基礎。第二階段，地方政府繼續創新創業的探索，政府范圍逐步擴大。中央創新創業政策開始出臺，對于各地區創新創業有一定的肯定作用。第三階段，中央正式出臺創新創業政策，各地政府根據中央政策，再結合自身地區的實際情況，分別制定合適的創新創業政策， “大眾創業、萬眾創新”的政策氛圍已經形成。

(2)創新創業擴散呈中央與地方交錯、復雜、持續的特征。在創新創業政策擴散的時間和空間上，都呈現了交錯復雜的特征。地方政府在地方實踐中，察覺到創新創業的重要性并開始實施創新創業扶持政策，由幾個創新省市開始試點后擴散至中央層面。中央政府重視后，創新創業政策由中央向地方傳達指導思想和指導政策，向全國擴散。在此過程中，創新創業政策一直在地方政府間有擴散跡象，各地方向北京等先驅地區學習并加以本土化創新，地方政府間擴散呈持續的特征。中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的政策擴散機制有明顯的特征：前者呈現出從 “地方先行試點”到 “中央認可”再到 “中央全面推進全國地方實施”的政策擴散路徑，后者呈現出創新創業先行試點地區帶動周邊地區的 “多同心圓”創新創業政策擴散模型。

(3)創新創業政策仍需要改善。一是地方政府間創新創業政策力度差距較大， “東重西輕”傾向使不同地區間經濟發展不平衡加劇。西藏地區在2016年才開始創新創業的政策嘗試，相比于其他先驅地區晚了整整15年，而且到目前為止僅出臺4項政策，必將導致該地區的創新活力發展落后于其他地區。西藏等地區若要在經濟上縮小和其他地區的差距，應該更加努力發展創新創業政策，激發內在經濟活力。中央也應該重視解決發展不均衡現象，使全國各地區全面落實雙創政策，完成經濟轉型，穩步邁入新常態。二是地方政府創新創業政策實效有待提高。有些地區的政策響應速度和政策數量差別不大，但是近年來其經濟發展差距卻并未由于創新創業政策的出臺而減少，如東北地區和長三角地區。可能是由于兩地原有經濟水平、領導者素質、政府透明度等內外部因素相差較大，多種歷史與現實因素導致政策并未帶來更好的效果，也可能是由于政策擴散中機械性的政策效仿產生了地區間的 “水土不服”。政策取得實效才是政策擴散后最終需要達成的目標。