農村社會治理法治化的困境

張娟娟

[摘要]指明了農村社會治理法治化的困境有農村社會治理法治目標模糊，農村社會治理法治化的主體結構單一及缺乏正當法律程序。分析了農村社會治理法治化困境的原因有傳統觀念的深遠影響和現實行政績效考察的體制壓力。

[關鍵詞]農村;社會治理;法治化;基層

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A

1 農村社會治理法治化的困境

目前，我國農村社會治理法治化的困境有農村社會治理法治目標模糊，農村社會治理法治化的主體結構單一以及農村社會治理法治化缺乏正當法律程序。

1.1 農村社會治理法治目標模糊

我國農民在新中國成立之前，長期受封建等級觀念的熏陶，大部分時間都在考慮自己需要履行哪些義務，很少考慮自己享有哪些權利。因此，當出現糾紛時，他們很難首選用法律武器維護自己的合法權益，足以可見農民的法治觀念有待提升。若想使法治意識深入人心，基層政府就必須在農村治理法治化上下功夫。但從目前狀況來看，當前基層政府自身對農村社會治理的法治目標也不是很清楚。其表現如下：一是基層政府自身尚不清楚其在法治化過程中權力行使的范圍和需要履行的義務，在具體工作中也沒有時刻把法治目標放在心上;二是一些地方的基層政府自身的法律信仰仍存在一定不足，長此以往，基層政府的權威與公信力必定會在一定程度上有所喪失，農民也會逐漸對基層政府產生不信任感。

1.2 農村社會治理法治化的主體結構單一

農村社會治理的主體包括基層政府、村民自治組織、農村社會組織和村民等。目前，農村社會治理主體單一化的限制難以突破，多元化的目標難以實現。

1.2.1 農村基層自治組織的自治職能受到限制。村民委員會是由村民民主選舉產生的群眾性自治組織。在新時期工作中，村民委員會與鄉鎮政府在地位上應是平等的，工作上應是互幫互助的，只有這樣基層群眾自治工作才能順利開展。而現實工作中，鄉鎮政府上有各級政府層層下達的行政命令，不自覺地會把部分工作布置給村委會，由于村委會的政績考核由鄉鎮政府主導，因此，村委會也不敢拒絕，久而久之村委會便成了鄉鎮政府的下屬機構。此外，村委會只是群眾性自治組織，鄉鎮政府是我國的基層國家行政機關，村民們普遍認為鄉鎮政府更有權威。長此以往就造成了鄉鎮政府理直氣壯干涉村委會工作的局面，由此，便限制了村委會自治組織職能的發揮，剝奪了村民自治的權利，也阻礙了人民群眾實現當家作主的進程。

1.2.2 村支部與村委會在工作中的矛盾依然存在。改革開放四十年來我國農村的面貌煥然一新，這一切主要歸功于村黨支部和村委會的村干部等人員的努力奮斗。多年來，雖然村干部等相關基層工作人員不斷嘗試改善工作方法，改變工作內容和形式，但是仍然有一些問題影響著農村治理的法治化水平。一方面，村委會的職能絕大部分被村黨支部剝離了，村委會形同虛設，實施村民自治以來，農村社會治理中村黨支部黨務和村務兩手抓等以黨代政的現象依然時有發生，這便導致村委會難以發揮其功能;另一方面，村委會沒有心甘情愿接受村黨支部的領導，村黨支部的領導職能與作用被弱化。當前村委會拒絕接受村黨支部領導的局面主要出現在還未實現“一肩挑”的某些基層街道辦事處所轄的村居。一旦村委會脫離黨支部的領導，那么黨的政策有效落實可能就成為空談，這很可能影響村內事務的正常管理和村民自治權利的有效行使。

1.2.3 農村社會組織力量薄弱。在農村社會治理法治化的進程中，農村社會組織有不可替代的作用。農村法治化治理主要靠農村經濟型社會組織、農村服務型社會組織和農村社會維權型組織發揮作用。農業合作社等農村經濟型社會組織是指為農村經濟提供服務或者與農村經濟活動有關的一類農村社會組織。養老院、舞蹈隊、幼兒園等農村服務型組織主要為村民提供養老、娛樂、教育等服務。村民調解委員會等農村社會維權型組織的存在主要是為了調解矛盾糾紛，維護村民的合法權益。一直以來，農村社會組織發展速度緩慢，不能滿足農民需求。究其原因，一是很多村民只關注自己怎么賺更多錢，很少有人會去關心村集體的管理事業;二是隨著我國城鎮化進程的推進，大量的青壯年勞動力涌向城市，絕大多數留守老人和兒童幾乎沒有能力參與村內事務的管理;三是當前很多農村社會組織的發展還處于起步階段，存在數量缺少、類型單一，規模偏小、專業化程度不夠及內部管理機制不健全等問題。上述原因的存在都影響著農村社會組織的發展，使其難以在農村社會治理中發揮應有的作用。

1.3 農村社會治理法治化缺乏正當法律程序

行使法治要求實現正當程序。基層政府在農村也應按照正當法律程序進行治理。然而，由于法律的滯后和空白，再加上長期以來受“重實體輕程序”觀念的熏陶，基層政府工作人員在農村社會治理過程中的行為存在一定的隨意性，不太符合正當程序的要求。

一是從具體法律條文來看，在農村正在實施的諸多涉農法律中，幾乎沒有程序性規范，這就導致基層政府工作人員在運用法律時濫用自由裁量權。二是從法律法規的制定過程來看，幾乎很少有農民能參與涉農法律的制定過程，也就沒有表述自身權益機會。三是從監督層面來看，當前十分欠缺對基層政府行為進行監督的程序規定，具體來說主要缺乏監督主體、對象、程序、范圍和形式等相關規定。此外，各部門在工作過程中行使權力，承擔責任和發揮功能方面存在交叉，一定程度上影響了監督工作的開展，使基層政府行為的規范化運行受到了限制。

2 農村社會治理法治化困境的原因

2.1 傳統觀念的深遠影響

2.1.1 輕法輕訴觀念的影響。大多數農村群眾根本不了解法律的作用和價值。他們認為法律知識對自己來說派不上用場，也沒有必要學習法律知識。因為他們想著只要自己管好自己，不干違法犯罪的事，不害別人就行了。群眾在發生矛盾糾紛時習慣找人說和，能花錢解決就花錢解決，實在沒有辦法時會去上訪，很少有人直接采取用法律手段維護合法權益。例如，關于遺產繼承，有的村民理所當然的認為遺產就是為兒子留的，女兒或父母壓根不應該爭遺產，很多時候遺產繼承人的女兒及父母不知道自己的繼承權被剝奪了，即使知道了也不會采取法律手段解決，一般是大鬧。

2.1.2 重人情輕法律觀念的影響。中國農村是一個“熟人”社會。人與人之間除了熟悉的家族內部關系就是鄰里關系。而法律的有效實施需要一定的社會環境，陌生人社會或法理社會較為理想。在農村，村民們之間發生糾紛時若采用法律手段解決，勢必會影響人們之間的感情，一樁官司的結束有可能使本來關系融洽的村民變得老死不相往來。除此以外，訴訟雙方還得承受來自他人的眼光及議論，并且贏得官司的人得到的好處不一定比失去的多。綜上，以上因素都是村民們在采取法律手段維護自身權益之前要考慮的。

2.1.3 重等級觀念輕權利義務觀念的影響。一是 “長幼有序，尊卑有別”的封建等級觀念已經植根于農村群眾的意識層面，它不僅抑制了我國現代法治社會建設進程中人人平等觀念的形成，還造成了人們對權力的過分推崇。依法治國實施至今，還有很多村民在打官司時不太相信法律會給自己一個公道，因此絞盡腦汁地從法院找關系打聽熟人。一方面是想法院給自己一個公道;另一方面是通過熟人使自己能多獲得利益或少承擔責任，由此便導致了權力尋租造成的個人權利被侵犯，也勢必會導致貪污腐敗的產生。二是對個體權利的忽視阻礙了現代權利意識和法治觀念的形成。我國歷史上存在的“重農抑商”的經濟指導思想限制了工商業的發展，也阻礙了我國商品經濟的發展，進一步抑制了自由與民主的權利意識的發展，因為自由與民主的權利意識是隨著商品經濟發展而產生的。商品經濟越發達，其在意識層面上就越體現出個體對自由與民主的追求和向往。但是，由于農村群眾長期以來習慣于履行義務，以及自由與民主權利意識至今也未得到很好發展，因此，個體不關心自由與民主權利意識的發展。這就導致目前社會人們的權利意識和法治觀念也未完全樹立。由此，造成了人們既不注重行使自己的權利，也不注重維護自己的權益。

2.2 現實行政績效考察的體制壓力

基層政府是農村社會治理的重要主體。長期以來，在行政績效考察中，各級政府最重視經濟發展，相對來說不太重視法治建設的成果。因為，經濟發展看得見效果且容易衡量，而法治建設長期投入也不一定能見成效。所以，實踐中大多數基層政府都對經濟發展格外上心，通過各種手段招商引資，提升經濟增速，而對農村社會治理法治化的進程沒有放在心上。

法治建設能為經濟發展保駕護航，歷史一再證明，實踐中只注重經濟發展，一味地忽視法治建設可能引發社會矛盾。現實狀況下，基層政府在具體工作中經常出現違反法律的現象。例如，在征地或拆遷中經常出現違法補償或強拆的現象，由此導致民眾的過激行為出現;又例如，對企業違法排污睜一只眼閉一只眼造成受害民眾的激憤;再例如，為了一味維穩，不了解上訪戶的難處就進行非法截訪或者進行無理補償導致上訪不斷。以上行為的出現，追根究底，與基層政府面臨經濟發展作為考核硬性指標的壓力密不可分，由此也導致基層政府在農村治理過程中逐漸忽視法治建設。

除此以外，現行的行政績效考察機制容易形成“壓力型體制”，在此機制下，基層政府為了完成上級政府的考核指標，一味追求經濟效益最大化，進而將考核壓力轉嫁到農村及農民身上。長此以往，基層政府將逐漸忽視農村群眾的真實需求，導致矛盾的產生，不利于農村社會治理，也阻礙了法治化的實現。

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