美國農業價格補貼政策發展及啟示

劉睿

[摘要]長久以來，美國對農業始終高度重視，針對農產品價格相繼出臺了多項政策，其突出特點在于：政府設定目標價格支付差額支票、依托于歷史數據而確定補貼平均標準基礎、補貼方式多種多樣且覆蓋的品類繁多等。中國在制定糧食價格政策的過程中可借鑒美國的有關做法，并根據國情出臺相關政策，使得我國現階段農產品價格補貼計劃得以更好地進行，進而促進我國農業快速發展。

[關鍵詞]農業發展;價格補貼;政策計劃

[中圖分類號]F313[文獻標識碼]A

1 美國農業發展簡述

第一次世界大戰前的20年，美國進入前所未有的農業興盛期。當時的食物價格暴漲，致使這個“美國農業的黃金時期”在大戰期間還始終持續，一直到戰爭結束后，加上1920年的經濟大蕭條，這個黃金時期得以終止。即使是從1921年到1929年的長期經濟復蘇時期，也沒能幫美國農民得以轉機。歐洲國家重新將資源轉入農業生產，而美國對于外國商品制定的關稅，則嚴重地干擾了國際貿易。由于食物出口是農民的重要收入來源，世界貿易的衰退也連帶著降低了對美國農產品的需求，同時也大幅削減了食物的價格和農業收入。

20世紀20年代，食物價格的劇烈下跌讓人們普遍覺得問題在于生產的相對過剩。因此，無數合作計劃就此展開，目的是為了限制糧食生產。但幾乎所有的努力都以失敗告終，大多數谷物還是在高度競爭的情況下生產，大量購買者和販賣者交易的主要是沒有區別的產品。舉例來說，一位農民的玉米與其他任何農民的玉米都是一樣的。因此，生產者無法要求大家自愿地配合集體限制產量及提升價格的行動。但是美國農民在20世紀20年代無法通過資源達到的目標，到了20世紀30年代通過政府命令達成了。1933年，政府實施了一個有效的農產品價格補貼計劃，宣告了美國所謂農業補貼政策的正式開始，這項政策到今天為止仍然存在。

2 價格補貼政策發展歷程

2.1 價格補貼計劃

在價格補貼計劃下，政府決定什么構成一個“公平價格”。最初這個決定是與農民在“農業的黃金時代”中得到的價格相聯系，最后政府頒布的價格由來自農業州和非農業州的國會成員間的激烈談判來決定。關鍵之處是除了第二次世界大戰期間外，通常政府頒布的公平價格會比沒有價格補貼系統的市場均衡價格高一些。這就會鼓勵農民多生產而又因此壓低了價格。政府又如何讓平價“保持不動”？一般來說是有兩種方法。在農業補助計劃實行之前數十年間，政府同意以一個補貼價格去購買農產品，如玉米。這個價格足夠高，會讓農民高興而又不會激怒過多的納稅人。實際上，這些購買被來自一個政府機構的“貸款”所偽裝，但這些貸款永遠不需要償還。政府接著將買來的谷物儲存起來，或以低于政府補貼的價格賣到國際市場或者干脆通過“食物促進和平計劃”送給其他國家。無論在哪一種情形下，結果都是花費納稅人高昂的代價來給農民可觀的收入。在價格補貼系統下，美國納稅人每年為了種玉米的農民的利益就要固定支付100多億美元，還有像小麥、花生、大豆、高粱、稻谷、棉花及其他谷物的生產者，雖然獲得的稍微少一點，但因其是客觀的補貼，人們也普遍接受。

2.2 對價格補貼的反應

為了降低剩余，政府經常會限制農民可以耕種的土地面積。在各式各樣的耕地限制計劃中，想要參加政府補貼計劃的農民被要求必須保持一定數量的土地休耕（每段時間都會有大約533.33萬hm2的土地）。在高補貼價格的激勵下，農民總是會巧妙地找出躲避耕地限制的方式。如，大豆和高粱是玉米的很好的替代品，可喂食家畜，于是，答應減少玉米耕地面積的農民，就在同一塊土地上改種大豆或高粱。這樣的行為造成了玉米剩余量的增加，為了應對可耕種土地面積的限制，農民會在剩余較小的農地上以超高的密度進行耕種。他們使用更多肥料和農藥，引進更復雜的播種和灌溉方式，將最新科技應用在農業機器上。結果導致每小時的農產品的產量是60年前的12倍。

這個價格補貼制度存在一些問題：首先，由于它將玉米的價格維持在高位上，也就讓消費者的食物花費維持在高位上，人們每年都在食物上額外多花100億美元或更多。另一個問題就是，多出來的玉米年復一年的堆放在政府倉庫內，儲藏這些多余的谷物成本也十分昂貴。

2.3 目標價格的產生

20世紀80年代初期，美國聯邦政府轉向了第二種制度，即政府設定目標價格，但允許消費者以非常低廉的價格購買所有谷物。之后政府只需要開給農民一張補足目標價格與市場價格之間的差額支票即可。這項制度使消費者的食物花費得以降低，也消除了政府存儲剩余谷物的壓力，但它也意味著納稅人為這項政策的花費最高可達每年250億美元，這無疑是一筆巨大的數額，它就反映在每年開給農民的大筆支票上。

原來的價格補貼計劃將它的補助部分隱藏起來，谷物有剩余這就顯得好像是美國農業賦有強大的生產力。然而，在這種目標價格制度下，將食物補貼改為直接付現以后，越來越明顯的事實就是政府一手從納稅人的口袋拿錢，另一手再將錢交給農民。此外，目標價格制度就像其他農業計劃一樣，其補貼的額度是以農民可以生產的數量為依據的。于是，小戶農民得到的補貼是很少的，但大型農場即農業企業家則可以收到巨額的補貼。比如，許多大型棉花和稻米土地的主人，每個農場每年收到的補貼就超過100萬美元。

雖然這些計劃在傳統上被宣傳成保證低收入的農民能有合理的工資，但大多數利益實際上是進了大型農場經營者的錢包。農場越大的人可以得到越多的農業價格補貼。此外，那些土地上種植價格補貼谷物的地主，其所有價格補貼利益最后都有所增加。

2.4 更多的政策修補

1996年，美國國會曾經試圖降低農業補貼，頒布了為期7年的《農業自由法案》，后來卻被證明這個努力是無效的。這些改革被期望增加農民的靈活性，通過解除對于小麥 、玉米和棉花的價格補貼以消除扭曲市場的外力，農民則可以收到“過渡期補貼”。納稅人被期望節省數十億美元的費用。

結果卻并非如此。自1998年起，國會每年都會通過大批的農業“增補法案”，每個法案每年都要花費數十億的經費。之后在2002年，美國國會通過了歷史上最昂貴的農業法案，其宣稱的價格實在十年之內要花費超過1910億美元。2008年，美國國會補貼農民的力度更大，國會仍通過了《食品、安全和生物能源法案》，十年的成本超過了3000億美元。新的立法給許多莊家的種植者一個聯邦補貼計劃的選擇。取決于所種莊稼，他們能選擇提供保障收入的計劃。如果莊稼價格很高，農民就能夠在那個價格上進行出售，但如果價格很低，他們會得到一張把他們的收入提高到保障水平的支票。

2.5 農業補貼的現實

用來促進農業補貼的一個說法是農民的收入偏低。實際上，美國農民家庭收入在過去的十年里比非農業家庭收入平均高出20%。在最近的一年中，如果農場的利潤是720億美元，那么聯邦政府就會對農民補助250億美元，這比聯邦政府對貧困農民的補貼大約要高出50%。億萬富翁每年都會收到數百萬美元由納稅人支付的農業補貼。當你將數十億美元的直接補貼，加到用于農業計劃增加的數十億的食品價格上，我們會發現每個美國家庭平均將為這較高的食物價格和稅負多花費超過500美元。而和以前一樣，2/3的農業補貼會進入前十的大型農場，其中大多數農場的年收入超過25萬美元。

農民們可以不種地就獲得收入，但事實上如果他們將耕地賣給別人，也同時將獲得補助的權利賣出。所以在很多情況下，即使耕地已經被分割成塊而蓋起了房子，這些房屋主人還是有權利獲得這些“直接補貼”。例如，最近一年稻米的總值是13億美元。農民們仍可以因為他們沒有實際得到的收入而獲得補償。

3 對我國農業價格補貼的啟示

3.1 在目標價格補貼政策中引入農業生產合同

將農業生產合同引入到目標價格補貼當中，農業生產者和政府以合同的方式確定權利與義務。生產者在享受權利的同時也必須履行相應義務，如未履行其義務，便也無法行使權力，這就讓想要“搭便車”的人望而卻步。農民的種植積極性提高，也會同時提升糧食生產的穩定性。各地方農業部門與生產者簽訂農業生產合同，對并糧食種類、種植面積等進行確定，只有簽訂合同的生產者能享受農業補貼政策。

3.2 借助歷史數據確定補貼標準

在進行目標價格計算過程中，不采用當期數據，而是采用多年積累數據，這樣使最終計算結果會與實際狀況相接近。在相當長時間里，我國所推出的價格補貼政策都帶有提高農民收入的特點。從現實情況看，我國補貼水平已經很高，很難再有上升空間，提高農民收入的同時也會給政府帶來巨大財政壓力。因此我國應當保持適度的目標價格補貼水平，不宜過高。

3.3 提高糧食種植商業化與規模化水平

糧食目標價格補貼政策應充分發揮其引導作用，促使農業向著商業化與規模化的方向發展。在目標價格補貼政策中，我國糧食補貼可采取差異化的做法，以補貼發放的方式促進我國農業持續向前發展。國家可以針對同一糧食種類，采取梯隊式的價格模式即種植面積越大，所得產量越高，獲得的補貼力度也就越大。這一舉措可以吸引更多的社會資金流入農業領域，提升農業的商業化水平。

3.4 保留農產品最低收購價格

我國推行的最低糧食收購價格政策實際上是對農業風險的一種應對策略。在這方面可借鑒美國的相關做法，對那些急于擴大生產規模的農戶和生產困難的農戶給予貸款扶持，最終的貸款額度將根據政府設定的最低收購價格計算所得。農民在收獲糧食后，出售糧食所獲得的資金用來歸還貸款及利息。

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