試論構建統一的國土空間用途管制制度的思路與建議

楊永波　于書倫　段娟莉

[摘要]采用基于對政策制度、技術規程和規劃編制實際等的比較分析的方法，研究構建統一協調、傳導有效、架構合理的國土空間用途管制制度。結果表明：（1）基于地類歸并而成的用途區的管制主要適用于底線管控，不適用于擴展到所有資源。（2）基于主體功能區劃等的功能區管制在引導區域發展上功效較好，卻難以將其功能定位落實到圖斑、空間約束力弱。（3）基于基質的以維護公共利益、消除土地利用負外部性為導向的分區用途管制可借助系統視角來協調分解區域主體功能定位，同時其內部又可實現不同地類的兼容以及同一地類在不同分區內差異化管控規則的制定，具有極大的制度操作靈活性。為使國土空間用途管制制度結構更合理、傳導層次更分明，應以分區為管制核心，對下節制用途區以守底線、對上分解落實功能區以控要素。

[關鍵詞]國土空間用途管制;用途區;功能區;分區用途管制

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

隨著我國生態文明體制改革工作全面深入，以自然生態空間保護與修復為支點撬動整個社會資源要素配置向以保護促發展的新時代資源利用邏輯轉變，人與自然和諧共生成為國土空間規劃體系構建的思想基點。2018年3月17日自然資源部的成立，標志著十九大報告提出的統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的體制改革進入全面實施階段。這是應對我國經濟社會發展新的主要矛盾、破除資源開發負外部性的進階舉措，即對國家統一行使農用地轉用用途管制制度的自我革新。新的用途管制制度建立則以生態為軸心而遞次展開。本文擬以生態這一全新管制對象的屬性特征為切入點，找出其運行機制中的主要矛盾和關鍵問題，提出制度構建的思路及建議。

1 生態的界定

生態是資源主導功能中的一種對另一種的迭代，而非替代，是涉及所有資源類型的。生態是人類活動與其所處自然環境系統相互作用的“副產品”，具有正外部性的特性。而從功能視角來看，資源為人所用而為功用，為全社會所公用而為功能。生產功能、生態功能不是指某一資源的用途，也不論多寡，而是其在人地系統中的職能和作用大小。特定資源的主體功能就是基于此而被確定，且與人的社會經濟發展周期相對應，具有相對穩定的特性。生態文明新時代不僅需要資源的生產功能，也需要其生態功能。我們不應將“由現狀地類歸并后而為用途”邏輯強加于此，而非此即彼的選擇。新時代用途管制需要的是利用資源在空間上載體特性，為不同維度的用途管制手段搭建一個相互作用的平臺;平臺必須融合統一為一，而生態只是一種兼容了生產和生態功能的更加高級“算法”。

2 按功能或用途劃區管制的弊端

功能與用途，本質上，就是任一資源的兩種認知側重;前者是站在資源所處的更大空間上看，后者是對資源本身當前時點的利用狀態或相對更優狀態的認定。基于此，任何妄想利用資源用途轉用或功能分區來直接達到更好調控國土空間的主體功能和格局，都是違背基本規律的。

國土空間規劃是融主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃之規劃職能為一體的全域空間統籌管控的規劃，并應自然資源部的本職職責而形成體系。土地用途管制制度是通過圖斑現狀地類來落實的，地類與其主導用途合而為一，界限明確、用途清晰、便于監管。在將其用途管制擴大到所有資源過程中，易出現圖斑主導用途在空間上過于細碎、邊界沖突、面體結構復雜等問題，致使用途管制僅適于底線管控而無法有效調控空間格局。

主體功能區和城鄉規劃的功能分區，雖能很好地展布區域內各類要素在空間上的配置、關系和調控方向，但因數據分析過于宏觀、功能落界精度不夠、空間功能分區多樣化等問題，致使其在引導區域發展上功效較好，卻難以將其功能定位落實到圖斑，空間約束力弱。

綜上，國土空間用途管制制度構建的主要矛盾點在于缺乏一個統領用途區和功能區的空間管制手段，以串聯兩者，使其各司其職，即用途區專注于底線約束，功能區緊扣著格局優化。至于構建統一所有資源利用現狀的分類體系、三生空間分類分級及三條控制線管控，均為強化用途區在國土空間規劃的管控力度和廣度，仍為規劃的工具。而在主體功能區或城鄉規劃功能分區在技術層面上可落界到圖斑，但功能畢竟相對于整體而言才有意義，仍不免流于形式。任何強行擴充上述某個的思路，都會造成用途制度體系的混亂，致使自然資源產權制度、底線管控制度、主體功能差異化發展戰略無法各得其所、形成合力。

3 分區用途管制的構建思路

顯然，上述兩方態勢類似于天在上而地在下，無法交融，需要一個“媒介”加以調和。順著這一思維架構，我們引入景觀生態學有關基質的概念（即一定區域內占主導地位的面狀斑塊），將地域單元按景觀基質劃分為若干區域，稱之為分區。分區應以維護公共利益、消除土地利用負外部性為立法定規之根本。

分區的劃分依據不應來源于主體功能區劃或資源利用現狀地類，而應通過國土開發適宜性評價，并先于后兩者而定。分區落界須經綜合評價、嚴謹論證、多方聽證以及相應的立法程序后方可確定，并具有明確其管制原則，且一旦確定嚴禁修改。分區內圖斑的地類可不同，但不應違背其分區管制原則，體現一定的兼容性或復合利用。分區可按圖斑地類拆分為一個或多個用途區，也可經相應規則組成特定區域的功能區，也即用途區和功能區是在分區之上，為滿足特定用途管制需求而設定的。同時，分區也是用途區與功能區之間協同的關鍵載體，即其具有空間排他性、功能穩定性、用途轉用通則性的特點。

分區是以景觀基質為劃界依據，可將景觀生態系統理論引入國土空間規劃，并利用其系統思路來協調不同分區的功能定位，同時分區內部又可實現不同地類的兼容以及同一地類在不同分區內管控規則的差異，極大豐富了國土空間用途管制制度的操作靈活性。分區的立法設計，則可通過法治手段強化區域主體功能區劃的空間約束力，打通規劃戰略傳導的“最后一公里”，倒逼區域主體功能研判的科學性、前瞻性、務實性，準確把握住區域在不確定時代的穩定預期，引導區域健康發展。

至此，國土空間用途管制制度框架初步形成，即以分區為管制核心，對下節制用途以守底線、對上分解落實功能以控要素。三層合可一體，分可各司一職，且在統一數學基礎下，利于擺布各類規劃管控手段。

4 分區用途管制的實現途徑

分區用途管制應以景觀整體為研究對象，采取系統分析視角，對其內部結構與功能、與外部的物質能量交互作用等進行剖析，進而研究得出分區內部系統的等級結構、空間格局、要素的生態過程間的相互作用、人類外部干預對分區結構的影響及景觀干擾臨界閾值等內容，最終確定分區的功能定位。在規劃設計層面，確保分區的基質性質不變的前提下，調控“斑塊”和“廊道”來落實規劃目標和整治重點，引導分區景觀系統中各要素間的流向和流量，并通過測算推斷景觀干擾臨界閾值，實現分區用途管制監測預警。

分區的功能定位和劃區落界是多源空間數據綜合分析得出的。基質以自然分界線、交通干線等人工界限等為劃分依據，重點保證基質的空間聯系性。進而，對分區內資源稟賦、水文地質、利用現狀、人類干預、生物多樣性等自然數據與區位及其所屬的主體功能區劃、人的活動、地緣文化、區域職能、經濟社會發展數據等人文數據按分區基質特性進行逐一篩選處理，形成多源空間數據層;構建系統分析評價框架，以生產功能與生態功能并重為導向，分析得出其近中遠期功能提升的重點方向。以此為依據，形成分區層面的通則性管制規則和個案性管制許可，分別對管制制度立法和部門政策進行提前框設。

分區用途管制是基于自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的體制架構而提出的。各級自然資源主管部門將統一分解所有權權利職責，并對其使用權主體進行用途管制。在此基礎上，分區用途管制使得所有權主體責任進一步明確，而使用權主體和相關利害關系人的構成清晰，為特定分區的管制規則制定奠定了良好的公眾參與基礎。

5 分區用途管制的應用

分區用途管制可成為國土空間規劃的核心內容，用以分解規劃戰略與目標、調控區域空間格局、判定國土綜合整治分區重點、落實用途區分類分級管制。分區亦可成為統一管控三維立體空間內各類資源的“平臺”，無需將地上或地下空間資源費力地投影到地表，而是將針對地上地下資源的管控要求直接加載到分區這一平臺上，并可以實現其與地面管控要求的協調一致。

總之，構建國土空間用途管制制度必須要同時滿足主體功能區劃戰略、城鄉功能分區與空間格局優化、用途區分類分級底線管控等多個空間尺度上的規劃任務，就必須明確不同規劃管控手段的內涵與適用范圍，做好彼此之間銜接與補缺，以形成合理科學的運作管控體系。分區用途管制可兼容生產功能和生態功能，上下串聯戰略與底線管控、協調推動空間格局不斷優化，是構建統一國土空間用途管制制度的核心環節。

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