“三權分置”背景下土地流轉的問題與對策研究

王瑞雪　孫海清

[摘要]為了提高土地利用效率，發展農村經濟，土地“兩權分離”改革為“三權分置”模式，在依法保護土地集體所有權情況下，土地經營權逐漸呈現多元化流轉趨勢，農業產業結構也發生了深刻的轉變。各地確權工作的基本完善，土地流轉的規模也日益擴大，為減少小農經濟帶來的土地細碎化的弊端，更好地引導農民有序流轉土地經營權，實現土地規模化經營。通過對云南省壩區的土地流轉情況走訪調研，總結了壩區土地流轉模式，發掘土地流轉中存著相關部門管理不力、土地流轉失約問題普遍存在、新型經營主體資金短缺、市場服務體系不健全、缺乏專業農業經營人才的問題，并提出加強制度建設完善、健全土地流轉服務體系、完善土地資產抵押政策等對策，有效推進西南區鄉村振興戰略生活富裕的實現。

[關鍵詞] 云南壩區;三權分置;土地流轉

[中圖分類號]F301.3[文獻標識碼]A

1 研究背景

“三權分置”順應我國經濟社會發展需要，進一步推動了農村土地集體產權改革。隨著社會經濟的發展，農村外出打工與外出求學人數較多，農村留下的勞動力大多數為老弱病殘，土地大部分閑置拋荒，為了提高土地利用效率，農戶自下而上的進行土地流轉的實踐。

云南位于中國西南邊陲之地，屬于山地高原地形，全省總面積為39.4萬km2，山地和高原面積總體達到云南省總面積的94%，云南壩區總面積僅占省總面積的6%左右，便于種植糧食作物的條件相對匱乏。壩區主要于山間盆地、河流沿岸等地區散狀分布，由于其氣候相對溫和，土壤較為肥沃，灌溉比較便利等環境條件，在技術條件相對落后的古代，是勞動人民集中生存之地，直至今日，云南省6%左右的壩區便集中了全省2/3的人口和1/3的耕地，這些面積小但數量多的壩區彌補了云南省缺少大平原大規模整體發展的不足，由于長時間的適應與改造，壩區已經成為了云南農業經濟運行的主要聚集地，成為了云南省農業發展不可或缺的重要組成部分。

2 云南省壩區土地流轉存在的主要問題

壩區的區位特征和地理環境等因素使壩區有其自身的獨特性，在農業發展中既存在著優勢，也存在著不同于平原地區的弊端。

2.1 相關部門管理不力

壩區由于其獨特的地理環境與村落分布，非本土人員難以對不同問題精準定位，在處理土地流轉問題時更加復雜，因地制宜及時有效地解決爭論與糾紛是推動農業高效成功改革的關鍵。然而，目前部分壩區缺乏權責明晰執行有效的糾紛處理部門，在面臨糾紛問題時，甚至會出現各部門相互“踢皮球”的情況。土地確權和土地流轉的糾紛問題難以得到快速有效的解決，農戶便無法維持對政府部門的信任，無法積極應對各種政策的實施，甚至會擴大糾紛帶來的負面影響。這一系列艱難低效的解決糾紛方式，使農村制度改革的順利推行更加困難。

2.2 土地流轉失約問題普遍存在

土地流轉失約問題的存在，嚴重挫傷了各主體流轉土地的積極性，當代壩區農民在家庭聯產承包責任制的制度下生存，經歷了艱難的開墾拓荒過程，“小農思想”普遍存在，農戶“兩違”現象突出，制度改革初期難免會出現大量農戶思想不積極、不敢進行大規模土地流轉的現象。工商部門逐利心切，缺乏足夠的專業素養，忽視農業風險防范機制，不了解壩區的實際情況便盲目跟風，遇到虧本就跑路，既欺騙了國家又坑害了農民;政府監管不到位，大批沒有經濟實力和經營能力的企業鉆了漏洞，有能力爭地沒有能力經營，最終導致“毀約棄耕”;土地流轉合同不規范，很多無良企業得以躲避法律監管范圍，違背租約承諾。這既損害了農戶利益，阻礙“三權分置”土地改革的實施進程，破壞社會信任機制，甚至會威脅到我國的糧食安全。

2.3 新型經營主體資金短缺問題亟待解決

根據走訪壩區新型經營主體的情況表明，農業本身是投入大、回收期長的產業[3]，設施農業的固定資產不可抵押，土地承包權與經營權相互交織，缺乏明確的管理模式約束，即使實施抵押，各項權利邊界比較混亂，致使新型經營主體流入土地的意愿減弱，有效經營土地的進程放緩，部分土地不得已荒置，降低了土地的利用率。調查數據顯示，目前壩區很多龍頭企業的運行資金主要來源于企業總部，缺乏自主流動資金，應對市場風險的能力相對較弱，在大市場背景下，迫切需要相關抵押政策的扶持，高速有效地解決新型經營主體的融資問題，調動工商資本下鄉的積極性，促成土地規模化，保障農戶的現實收益。

2.4 市場服務體系不健全

通過走訪家庭農場等農業大戶得知，在部分農作物如大蒜等的生產銷售過程中，不僅沒有盈利，甚至出現了虧損，究其根源是流通成本高昂。云南位屬國內偏遠地區，流通環節過于繁復，容易受到其它地區的低價沖擊，致使市場價格比農戶銷售價格高達三倍，形成過大的價格差，農業大戶的勞動與收入不能達到同比增長;農業大戶承包土地規模不足，不能達到市場直銷的最低水平，一系列原因導致的虧損使農戶拒絕流入土地，相互之間的矛盾造成了死循環，進一步減緩土地流轉的進程，加劇損害農戶的利益;產品市場管理體系不完備，市場供給的農產品質量良莠不齊，難以形成品牌化經營，農產品供給結構失衡，嚴重挫傷了農戶流入土地的積極性，不利于時代背景下家庭承包經營的升華，縮減了土地規模化經營的水平，甚至造成土地荒廢，有損國家的糧食產量。

2.5 缺乏專業農業經營人才

社會資本為農業的發展提供了資金支持，但先進的技術和經營管理模式亟需專門的技術人才去引領實施。近年來，隨著壩區城市務工人員的增多，農村空心化現象日益嚴重，農村勞動力普遍老齡化的現象顯著。據調查，在土地確權時，由于農村技術型人才不足，部分村小組成員不完全熟悉壩區復雜的地塊分布，不能嫻熟運用技術衡量工具，在實踐中難以實時高效地進行全方位磋商，確權之路異常艱難。歷年來，農村人才資源的匱乏一直制約著農村經濟的發展，大量硬件設施的投入不能從本質上解決問題，沒有技術人員操控運行的農業機器只能閑置。缺乏專門從事農業的人才是制約土地流轉的重要因素之一。

3 推進云南省壩區土地流轉的對策

壩區與平原地區農業的管理模式有所不同，在“三權分置”的政策條件下，吸收成功的農業發展模式，積極探索更適用的發展模式，正視自己的弊端，精準定位，迸發獨屬于自己的能量，有效解決壩區土地流轉的困境。

3.1 加強制度建設完善

農戶對政府的信任是順利推行農村制度改革的重要前提。實踐表明，相互配合的工作相對高效，尤其是在壩區的地理環境背景影響下，迫切需要分工明晰的專有部門和契合的法律法規解決一系列的糾紛問題，立足于當地地理條件和人文習俗，針對不同的糾紛問題如簡單的口角、合同問題等設立不同的解決方案，賦予相關部門充分的權利，開通便捷通道，搭建有關部門間協商溝通的橋梁，建立多級部門調節機制，保證及時、高效、合理的溝通。明晰完整的解決方案，劃定法律界限，將工作落到實處，給農戶一個良好的土地流轉氛圍和工作印象，穩定以農民為主體的群體的權益，維護集體的利益，完善社會主義的保障體系，保障土地流轉市場的健康有序的發展。

3.2 健全土地流轉服務體系

穩定、有保障的收益是吸引農戶積極流轉土地的關鍵性因素，可采用多種可行性方案齊頭并進的方式，多方位保障農民權益。成立農民合作社，參考四川省邛崍市組建負責農地流轉的集體經濟組織，將壩區松散分布的耕地通過土地流轉的方式集中，盡量避免個體間隨意流轉土地，引導壩區農戶團結起來，改善農民弱勢群體的地位，使合作社更好地服務農民，實行經營權“預流轉”，盡可能最大程度地提高農戶流轉土地的收益;加強政府引導，充分發揮政府的服務職能，建立合理的審查、審核制度，促進集體“雙向選擇”，篩選優質投資工商企業;構建農地流轉保險機制，為農戶提供充分的后續保障，并建立相關配套制度，在保護農戶利益的基礎上，盡量避免挫傷優質工商資本下鄉的積極性。

3.3 完善土地抵押政策

全面推動壩區土地抵押政策的實施，在相關部門的合理監管下，明確劃分承包權和經營權的界限，為新型經營主體提供資金支撐;基于國情，農業由于其自身的生長周期特點決定了其發展必須有國家資金補貼的扶持，必須建立信貸擔保體系及承包期土地經營權的抵押機制，為新型經營主體創造一個良好的資金氛圍，吸引龍頭企業、家庭農場、合作社等新型經營主體發展適度規模經營，推動“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉化，農業補貼和價格支持雙管齊下，充分發揮現代農業的優勢，引導新型經營主體及時更新科技化機器，向規模化經營靠攏。完善土地抵押政策，合理有效地利用壩區土地，保障農民主體的收入，提高國家糧食產量。

3.4 精簡流通環節，提高有效供給

開通“農戶—市場”綠色通道，加大政府扶持土地規模化經營的力度，給予家庭農場或農業大戶等生產主體以充分的話語權，為農產品的流通提供補貼，針對農業大戶等新型經營主體實施一系列優惠政策，使農業勞動者勞有所得，激發農戶流入土地的積極性;繼續推動農業供給側結構性改革，保障有效供給，提升農產品質量，擴大土地生產規模，增強集約化程度，推動結構性的調整，充分利用壩區的優勢，避免土地荒置;加快推動農業的轉型升級，拓展農業的多種功能，號召農戶由單一農作物生產轉向多種農作物生產，著力推動綠色優質農產品的生產，積極發展新產業新形態，促進農業與其他產業的有機融合，增強農業的可持續發展能力，發掘優勢特色產業，充分發揮壩區農業的潛力，深挖都市特色農業和都市休閑農業動能，使農業成為一種“潮流產業”。

3.5 培育新型經營主體與種植能手

加大人才引進力度，增加培訓人才強度。建議建立相關人才培育部門，積極培育本土人才，培育熟悉本地能夠扎根在本地的本土適用型人才，積極培育新型職業農民，引領農民適應不斷變化的市場，拓寬眼界，創新特色管理化模式，促進土地流轉與規模化經營;實行優惠政策，鼓勵外出人才返鄉創業，近年來，農村到城市的單向人才流動日益突出，必須搭建優質平臺，積極改變這種現象，促使單向人才流動向雙向人才流動轉變，引導人才回流，為土地的順利流轉與經營提供人才資源;物盡其用，人盡其才，要讓人才精英能夠在農村舞臺上充分發揮自己的專業知識與能力，健全人才服務管理體系，解決返鄉人才的待遇問題，增強其榮譽感，為農村積極響應政策做貢獻。

[參考文獻]

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