三權分置下農地經營權貸款試點運行現狀和對策分析

高欽

摘 要：通過查閱文獻和實地調查，分析了太谷縣土地流轉經營權抵押貸款現狀，從農戶、金融機構、政府等方面指出了目前土地流轉經營權抵押貸款面臨的問題和挑戰，提出了解放農戶思想、合理規避風險、完善金融機構相關配套措施，以及政府加快營造適合農地經營貸款發展環境等建議。

關鍵詞：農地經營權;抵押貸款;農村

文章編號：1004-7026（2019）11-0072-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F321 ? ? ? ?文獻標志碼：A

《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的出臺，反映出我國創新農村金融發展途徑、活化農村資源以促進農村經濟發展的探索。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在堅持農村集體所有制和家庭聯產承包制的前提下，賦予農民更多農地流轉的財產權利，如承包農地經營權抵押權等[1]。目前，土地流轉經營權抵押貸款作為土地制度改革重要的一部分，是解決農民融資困境、提高土地利用效率和促進農民創新創業的有效途徑之一。

1 ?太谷縣土地經營權貸款現狀

2016年3月15日，太谷縣被確定為農村承包土地經營權抵押貸款試點。太谷縣是一個現代農業大縣，約有22萬余人從事農業生產，約占總人口的67%，截至2018年底農地經營權貸款余額約11 000萬元。為了更好地進行農地經營權貸款，太谷縣在2014年成立了農村產權交易中心，在2018年底出臺了《太谷縣人民政府辦公室關于太谷縣農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革實施方案》，聯合太谷縣商業銀行改善農戶融資難的問題，引導農戶合理利用資源，促進農村發展。

2 ?存在的問題

2.1 ?農民方面

2.1.1 ?土地經營權貸款供求不平衡

從需求方面來說，農民普遍具有“戀土”情結，不愿失去賴以生存的土地。農業前期的投入比較大，很多農民持應急的態度來貸款，而農業具有生產周期長、風險性大等特點，如果農戶無法支付貸款利息，賴以生存的土地就會被收走，因此大部分農戶傾向于獲得低息、還款期長的貸款。

從供給方面來說，由于對農戶的信用評級不高，出于獲得高利潤、減少貸款沉沒成本的目的，金融機構會提高其貸款門檻，這使得普通農戶貸款難度加大。

2.1.2 ?農民缺乏土地經營權貸款相關的金融知識

農民缺少金融認知主要表現在活化金融資源意識不足和規避風險意識不足兩個方面。從活化金融資源意識方面來說，從古至今的“戀土”情結、教育程度和思想開放程度，導致農民不會主動了解新貸款方式，農村金融要素的活化、合理利用資源、貨幣的時間價值對于他們更是“天方夜譚”，農民對土地經營權貸款不了解、不嘗試，乃至有抵觸情緒。從規避風險意識方面來說，雖然現在已經有各種農業保險和農產品期貨市場，可以讓農民盡可能規避因自然因素所導致的損失和彌補土地經營貸款利息，大大減輕了貸款的后顧之憂，但是農民參保意識薄弱，規避風險的意識仍然不足。

2.2 ?金融機構方面

2.2.1 ?評估體制不健全

評估體制的問題主要表現在信用評估和價值評估兩個方面。目前，貸款的信用評估主要通過對貸款者過去的線上、線下消費記錄和信貸情況進行考察，再聯合第三方征信機構或風控機構對其進行信用評估。而在價值評估方面，由于承包土地的經營權價值受地理位置、生產條件和市場農產品價格及土地流轉費支付方式等因素影響[2]，直接導致土地價值難以評估。

2.2.2 ?抵押物處置難度大

土地作為特殊的抵押物，其所有權歸國家和集體所有，使用權也有所限制。被金融機構收繳的抵押物會通過拍賣、出租等方式變現。但收繳的土地往往存在面積小、分散度高等問題，而且對土地的使用必須遵循自然規律，即使太谷縣已經設有農村產權交易所，在變現的過程中依舊要耗費大量人力、物力。

2.2.3 ?主動參與度低

受到農戶、農地、政府等多方因素的影響，農地經營權貸款成為一種風險大、利潤少的貸款方式，而針對其的鼓勵措施和補貼卻少之又少，因此金融機構對于發放農地經營貸款大多心存疑慮，參與度也比較低。

2.3 ?政府方面

2.3.1 ?法律保障不足

從宏觀環境來說，目前農地經營權貸款只在部分試點內進行，其所依據的法律覆蓋面不夠完備、有效時間不確定，這就使得金融機構對其信心不足。太谷縣雖然出臺了《太谷縣人民政府辦公室關于太谷縣農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革實施方案》等相關地方規定，但僅是在宏觀層面進行指導，對于如貸款利率、是否對銀行采取鼓勵措施、貸款期限等細節的把控依舊不足。

2.3.2 ?土地確權掃尾工作不完善

目前，太谷縣3區6鎮6鄉162個行政村的土地確權工作已初步完成，涉及8.6萬戶農戶。但是，確權登記頒證工作卻因為技術、政策等問題進展緩慢，部分土地由于爭議較大無法發放土地承包經營權。除此之外，已經發放的土地承包經營權證的土地范圍登記記載不規范，不能準確界定權利行使范圍，使后續貸款評估工作難以展開。

3 ?對策和建議

3.1 ?解放農戶思想，合理規避風險

農戶和新型經營主體作為土地流轉經營權抵押貸款的最大受益者，應該摒除原本的“戀土”情結，不斷提高自我認識，相信土地經營權貸款是一個可以充分滿足需求并可靠的方式。除此之外，太谷縣政府應該聯合鄉、村基層干部，從最基層抓起，加大對農村土地經營權貸款和農業保險的宣傳力度，向農民宣傳抵押融資政策和農業保險政策，并適當給予合理的補貼，轉變農民的思想。

3.2 ?完善金融機構相關配套措施

盡快建立第三方農村土地經營權價值評估機構和信用評級機構，完善農地價值評估方法，根據土地承包期限、地面附屬物價值、種養殖品種、農產品預期收益等各種因素，制定科學、準確的評估標準[3]，保持客觀性，提高可靠性。

3.3 ?政府應加快營造適合農地經營貸款發展的環境

借鑒成都市、黑龍江省等比較成功的農地經營權抵押融資工作經驗，制定合理、科學的農地經營權抵押融資相關法律法規和農村土地經營權貸款相關制度，從法律層面給予農戶和金融機構更大保障，不斷推動城鎮閑置資金進入農村，促進農村經濟發展。除此之外，還應該不斷建設和完善農村土地經營貸款領域的第三方保險機構和征信機構。當農戶發生違約時，金融機構可以依照法律維護自己的權利。從法律層面上確認農村土地承包權的財產權和用益物權的屬性，推動農村承包土地經營權抵押貸款工作穩定、有序發展[4]。

參考文獻：

[1]周翔.我國農地信托財產權法律制度研究[D].廣州：華南理工大學，2016.

[2]衛秦洛.淺談農村土地承包經營權抵押貸款的困境和出路——以運城鹽湖區為例[J].山西農經，2018（15）：28.

[3]曾敘，杜金向.農村承包土地經營權抵押貸款存在的問題與對策[J].農村經濟與科技，2019（7）：110-111.

[4]張玉明，杜金向.農村承包土地經營權抵押貸款試點問題與對策[J].合作經濟與科技，2019（11）：76-77.