我國減稅降費的財政風險及實施路徑研究

●蔡 昌 朱凱達

一、減稅降費的含義

減稅降費，顧名思義有兩方面含義，一是減稅，二是降費。對減稅而言，最直觀的是減少企業以及個人需要繳納的稅收，這是減稅降費的直觀含義，在深層次上，減稅不僅降低市場主體的稅收負擔，還能提高政府的稅收效率，降低稅收成本；降費的直觀表現是整治政府不必要的行政收費、違規收費、亂收費現象，其目的在于減少納稅人負擔。從更高的層次分析，政府通過減稅降費來倒逼財政體制改革，促進經濟結構優化。“減稅降費”被評為2018年度熱詞，在2019年兩會中成為主要討論的內容。毫無疑問，減稅降費是今后一段時間內我國政府的重點工作之一。減稅降費對我國現階段而言，是助力改革開放前進的重要舉措：一是減稅降費有減輕稅收負擔和降低非稅收入的雙項功能，無論哪一項都要求市場主體和政府部門進行一場與時俱進的改革，是一場全社會共同參與的改革熱潮；二是減稅降費對于政府的要求之一就是要減少不必要的行政收費，簡政放權，這將促使我國財政體制進入更加開放和包容的狀態。

圖1 我國GDP總量及增速比較

二、減稅降費的目的與效果

（一）減稅降費的目的

宏觀層面，減稅降費的目的主要有兩個方面：一方面是針對市場，另一方面是著眼于體制。對于市場，我國步入經濟新常態，亟待改變市場發展模式，自2011年起，經濟增長率持續降低，如圖1所示。中央提出供給側改革戰略部署，其中之一即為降成本，即保持新常態下的經濟穩步增長，需要大力減稅降費；對于財稅體制，需要通過減稅降費來優化稅收結構，加快建立完善的稅收制度，推動我國稅收現代化建設。

在經濟學層面，稅率過高不一定帶來期望的稅收收入，這是拉弗曲線的基本內涵。因此，在特殊時期采取特殊的稅率政策來刺激經濟發展，是政府有效運用宏觀政策調控經濟的重要工具。由拉弗曲線可知，對應高稅負的稅收收入，一定存在一個相應的低稅負稅率。在減稅降費時期，政府的目標就是要找到這個低稅負的稅率，在保證我國財政收支平衡的前提下，大力減輕企業稅負，同時促進我國稅制結構調整。

（二）減稅降費的效果分析

2019年以來，我國實施了一系列小微企業普惠性稅收減免措施，涉及增值稅、企業所得稅和地方“六稅兩費”，覆蓋了小微企業繳納的主要稅種。據統計，2019年一季度，小微企業普惠性政策新增減稅576億元，其中提高增值稅小規模納稅人起征點新增減稅149億元，放寬小型微利企業標準和加大企業所得稅優惠力度新增減稅287億元，地方“六稅兩費”減征政策新增減稅140億元①。2019年新一輪減稅效果顯著，最新社保費降低費率政策也在2019年5月1日后開始實施，估計全年下來減稅降費效果及對經濟的積極作用會非常明顯。

圖2 各類稅收收入總量及增速

從宏觀角度分析，如圖2所示，2008-2018年期間，我國稅收收入總量呈現遞增趨勢，但增速卻在2017年到2018年明顯放緩，由此可知我國自2016年開始實施減稅降費政策的效果初顯。從增值稅增速和非稅收入增速來看，均在2017年到2018年之間有所下降，這說明我國增值稅減稅降費政策已經使企業受益，政府規費也在部門改革中肅整規范，有效降低了企業的行政費用負擔。

2019年減稅降費成效主要有三部分構成：2019年新實施的減稅降費政策、2018年中期到2019年第一季度出臺的政策、2018年度到期2019年度延續的優惠政策。2019年《政府工作報告》指出，2019年減稅規模將達2萬億元，這將更為有效地降低企業的稅費負擔。

從增速角度分析，增值稅增速、個人所得稅增速、其他稅費收入增速與上年同期相比均有較大回落，雖然各項收入總量呈增加趨勢（我國經濟穩步發展，GDP增加，稅收自然上升），但增速卻顯示出政府減稅降費政策的實施效果，即我國正在為企業讓利，扶持重點企業發展以及普惠式減少企業負擔，其力度之大，范圍之廣，前所未有。

三、減稅降費的財政風險分析

減稅降費政策雖存在諸多益處，但其本身亦擁有相關弊端，根本矛盾在于政府收支不平衡。減稅降費勢必減少政府財政收入，在支出一定時收入減少，勢必不利于政府管理職能的發揮，引發一系列連鎖反應。

分稅制下，地方政府本身存在地方事權責任與收入不相符的痼疾，近年來土地出讓金收入逐年下行，地方政府收入缺口逐年擴大，加大減稅降費力度勢必會激化政府財政收支沖突，中央政府收支變化產生的支出變化和地方政府收支變化產生的矛盾不盡相同。

（一）中央政府財政收支矛盾

中央政府財政收支矛盾主要在于總體稅收收入增速下降，而不是整體稅收收入下降，因此中央政府收支矛盾的主要關鍵點在預算開支的增速減少、地方政府轉移支付的增加、是否提高國企上繳利潤比例等，2019年《政府工作報告》也明確指出，中央對待減稅降費帶來的財政收支矛盾從進一步壓縮“三公”經費來實現。但單純降低“三公”經費明顯不足以緩解中央財政收支矛盾。

（二）地方政府財政收支矛盾

地方政府財政收支矛盾主要在于地方政府收入與事權不匹配的地方稅制體系，地方收支矛盾關鍵點在于地方政府常年財政收入不足，事權責任過大，以前通過賺取土地出讓金維持地方財政的時代也不復存在，地方行政收費在政府管理改革的潮流中也逐漸降低比重，地方政府的財政收支矛盾由來已久，并非由減稅降費造成，減稅降費是使其矛盾達到峰值的一個政策沖擊。如圖3所示，地方財政收入與地方支出差距逐年擴大，這意味著這一缺口要由中央政府的轉移支付來完成，這是由分稅制的弊端造成的，因此解決地方財政收支矛盾的核心在于完善我國分稅制，健全地方稅體系，方能根治地方財政收支矛盾問題。

圖3 地方財政收入支出對比圖

四、減稅降費的未來實施路徑

（一）普惠式減稅和結構性減稅并舉

針對減稅降費政策對我國稅收優惠政策效應產生的擠壓，我國應采用普惠式減稅和結構性減稅并舉的策略推進減稅降費工作。

1、結構性減稅策略。一是對企業和個人給予精準稅收優惠，促進創新發展。首先，對從事國家重點扶持重大戰略創新項目的人員給予個人所得稅的優惠，比如對創新人員從事創新所得的績效收入、專利權轉讓收入、各種獎勵等減征或者免征個人所得稅，吸引和激勵高科技人員服務國家戰略技術創新。其次，在企業所得稅方面，對創新企業的虧損準予放寬彌補限期；對新興產業企業利用利潤擴大再生產或再投資于高新技術項目的，實施再投資退稅的優惠政策，對已繳納的企業所得稅按照投資額大小按比例抵扣應納企業所得稅額。對天使、眾籌、眾創等投資模式，建議加大風險準備金稅前扣除力度。在增值稅方面，對新技術、新產品實施一定比例的增值稅即征即退的政策。

二是對知識產權交易實施精準稅收優惠，促進研發成果轉化。加大知識產權形成推廣和保護方面的稅收扶持力度，對知識產權推廣中簽訂合同和履行合同的行為，給予減征契稅和印花稅的優惠；“營改增”后對知識產權交易業務實施增值稅即征即退的優惠，同時免征或者減征企業所得稅。

三是降低工薪階層個人所得稅稅負，激勵勞動供給。通過降低個人所得稅邊際稅率，實行綜合與分類相結合的課稅形式，允許納稅人根據家庭實際情況扣除相應費用支出等手段，減輕中低收入者的稅收負擔。進一步降低工薪階層等勞動收入的稅率，適當提高財產轉讓、股息紅利等資本利得的稅率，從而在真正意義上減輕勞動所得的稅負，提高資本所得稅負，調節社會貧富差距。

2、普惠式減稅策略。一是進一步降低增值稅稅率及檔位合并。我國稅制體系雖是流轉稅與所得稅主導，但自從營改增之后增值稅名副其實成為我國第一大稅種，遠遠超過企業所得稅和個人所得稅之和，從比重中就可以明顯看出我國流轉稅還存在著稅率較高的問題，不僅如此，適用的稅率不同會造成上下游企業必須自身承受稅率差部分的稅額，因此從普惠式減稅來看，我國應該循序漸進地降低增值稅稅率以及檔位合并，完善進項稅額抵扣，進一步減少所有企業的流轉稅負擔，激發企業和市場活力。

二是進一步降低企業所得稅名義稅率。一直以來，我國企業所得稅中存在著大量稅收優惠，排除其他稅種的稅收負擔以外，我國企業所得稅實際稅率低于25%，從國際方面看，自特朗普稅改以來，美國企業所得稅稅率下降為21%，亦比中國企業所得稅稅率低，因此無論從國際方面還是國內方面，我國都有必要適當降低企業所得稅稅率，降低企業負擔，提高民族企業競爭力。

三是加大行政收費和政府性基金清理力度，進一步降低社保費率。2015年以后，我國非稅收入增速急劇下降，在2017年甚至出現負增長情況，這反映出我國行政部門的整肅力度加大，政府收費部門越來越規范化，另一方面，隨著我國行政費率的降低，自然非稅收入增速逐年下降，雖然2019年養老保險費率高于16%的地區全部調整為16%，但這僅僅是降低我國合法規費的第一步，隨著我國經濟的不斷發展，十幾年前制定的費率不再適用現在的形勢，應當進一步降低各種社保費率，確保納稅人手里有錢、有余錢，才能投資、消費、拉動需求、激發活力、刺激經濟。真正通過政府的 “減法”來換取企業的 “加法”。

（二）中央與地方的減稅降費措施雙管齊下

針對減稅降費造成的財政收支矛盾，需從中央和地方兩方面入手，針對不同的矛盾根源采取不同的方法。只有解決政府財政收支矛盾問題，才能從根源上支持減稅降費政策長久有效實施。

1、中央政府財政收支矛盾化解方向。中央政府財政收支矛盾體現在稅收收入增速下降、對地方政府轉移支付增加、政府主導投資資金減少等問題。針對中央政府對地方政府轉移支付增加的問題，通過解決地方政府財政收支矛盾即可，針對總體財政收入增速下降，保證政府收支在可控范圍內，需要“開源節流”，即增加收入，減少預算支出兩個方面來化解。

財政開源看似與減稅降費背道而馳，實則是趁此減稅降費形勢完善我國稅制結構，提高高凈值人群的稅收負擔來彌補財政收入，因此需要加快房地產稅的立法和具體征稅方案的實施，房地產稅針對中產階級及以下的民眾稅收負擔微乎其微，但對高凈值人群適當提高稅收負擔，一可調節我國居民貧富差距，二可緩解政府財政收支矛盾，雖然房地產稅從其特性來看很大可能會屬于地方稅種，中央政府可以通過擴大消費稅征稅范圍來開源稅收，近些年興起的新型昂貴奢侈品并未納入消費稅征稅范圍，可以此為契機擴大消費稅征稅范圍，再者，通過提高國企央企的利潤上繳比例來緩解財政壓力亦是良藥，國企、央企主要職能在于調控產業結構、支持政府財政，從國企中提高利潤上繳比例合情合理，此為開源之意。

政府節流正如2019年 《政府工作報告》中提出進一步壓縮“三公”經費的意見，適當減少政府投資，放開市場競爭，讓市場在資源配置中起到決定性作用，將政府投資轉化為民間私人投資，既減少政府投資產生的擠出效應，以政府的減法換取企業的加法，又減輕政府財政收支矛盾的激化。中央政府通過各項“開源”和“節流”來解決中央財政收支矛盾，方能長久支持減稅降費。

2、地方政府財政收支矛盾化解方向。地方政府財政收支矛盾核心是我國分稅制問題，需要對我國稅制進行結構性改革。分稅制改革以來，地方政府收支矛盾由來已久，在清理政府不正規行政收費后，地方政府收入空間進一步壓縮，加之事權支出責任與收入不相匹配，地方政府在失去土地出讓金以及充足的中央政府轉移支付后，無法維持當地政府正常職能的發揮。從根源上解決地方政府財政矛盾要對我國稅權重新劃分，即要對現行稅制進行結構性改革。

針對地方政府事權與支出責任不匹配問題，在事權支出責任上，地方政府應當進一步改革政府管理效率，降低行政成本，促進各部門信息共享，降低壁壘成本，各方面優化行政效率，最大程度降低政府支出成本。

在收入不足問題上，這既是地方政府財政矛盾也是中央政府收支矛盾，想要徹底解決只能從體制上完善地方政府收入制度，保證地方政府“自給自足”，中央地方財政收支矛盾即可迎刃而解。在此前提下，完善地方稅體系是根治地方財政矛盾的良藥。

完善地方稅體系的重要性在全面營改增后被重新提出，地方稅體系中第一大稅種營業稅全面歸為增值稅后，由中央五五分成歸為地方稅收收入，地方稅缺乏主體稅種導致無法獲取穩定的稅收收入、不能宏觀調控當地經濟及產業結構、稅收調控職能式微等一系列問題，解決這些問題的最有效方法就是健全地方稅體系，重新尋找地方稅主體稅種。

健全地方稅體系是個“大工程”，需要循序漸進地完善，地方稅體系的健全首先要保證地方政府通過稅收正常發揮對當地經濟的調控職能，其次地方稅體系的主體稅種應該具有地方稅特色：稅基固定、收入穩定、易于地方管理等，最后要保證地方稅收入能夠滿足地方政府財政收支需要。此三點可保證地方稅體系大體職能的正常運行。但就目前來看，我國地方稅主體稅種為增值稅，自國地稅合并后由中央統一調配，其一地方政府主體稅種職能缺乏，其二無法滿足地方政府財政收支需要，其三地方政府入不敷出自然職能發揮欠佳。

因此健全地方稅體系，關鍵在于建立地方稅主體稅種，深化地方政府體制改革，降成本、提效率、擴收入，方能打破地方稅“困局”。

建立地方主體稅種可從已有稅種中著重發展，也可開辟新稅種。現行地方稅收入占比中，流轉稅和所得稅不適宜成為地方稅主體稅種，真正屬于地方稅的稅種中，環境保護稅具有成為地方稅主體稅種的巨大潛力。從稅種特性來看，環保稅符合地方稅自主管理稅種；從稅基來看，環保稅比較易于監控；從未來稅收收入來看，環保稅收入具有較大上升空間；從法律效應來看，環保稅已經通過人大立法。綜上，環保稅具備成為地方稅主體稅種的客觀條件，中央及地方政府應該加快研究征收環保稅的諸多實施細則，量化具體環保稅計稅依據，保證計稅依據的標準統一，規范征收環保稅，把環保稅培育成地方稅主體稅種。

若不從現有稅種中選擇地方稅主體稅種，可以選擇開辟新稅種，對房地產稅的開征討論由來已久，但對于其和其他稅種征收的重疊性導致的重復征稅問題一直是輿論焦點，加之政府開始征求土地增值稅立法意見稿，房地產稅這一房產稅和地產稅結合的稅種，顯然可能會和眾多稅種重疊，但房地產稅其自身的獨特特點卻是其他稅種無法比擬的：稅源穩定，能夠縮小貧富差距，穩定收入來源，易于監察。歐美等發達國家亦是征收物業稅，物業稅特點與房地產稅異曲同工，既不會像其他稅種對經濟活動產生較大影響，又能有效保證正常稅收收入，調節社會貧富差距，因此可以借此契機，加快推動房地產稅試點范圍，盡快制定相關實施細則，通過人大立法使其成為一個成熟的稅種，由地方政府作為地方稅主體稅種來征收管理，以此進一步完善地方稅體系，解決中央地方財政收支矛盾，以支撐未來的減稅降費。■

注釋：

①數據來源：http://www.chinanews.com/cj/2019/04-27/8822003.shtml.