我國配電網(wǎng)現(xiàn)狀及存量資產(chǎn)處置模式分析

陳興良 聶昕 王春建 宋寒 杜秋實(shí)

1.國網(wǎng)吉林省電力有限公司； 2.國網(wǎng)吉林省電力經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院

一、前言

開展增量配電業(yè)務(wù)放開下的配電網(wǎng)規(guī)劃投資策略的研究，需要配電網(wǎng)規(guī)劃投資可靠性、配電網(wǎng)規(guī)劃投資風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)濟(jì)效益分析以及最優(yōu)化決策等多方面的理論支撐，才能獲得科學(xué)性、合理性、實(shí)用性研究成果。

投資是復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，投資策略關(guān)系到企業(yè)經(jīng)營的持續(xù)健康發(fā)展，國內(nèi)外專家學(xué)者以及企業(yè)在投資策略方面有一定深度研究。[1-2]運(yùn)用系統(tǒng)論對(duì)影響企業(yè)投資策略的因素及其影響機(jī)理進(jìn)行分析，得出影響企業(yè)投資策略的三大因素—需求因素、供給因素和目標(biāo)因素，前者提出“需求—供給法”以制定企業(yè)投資策略，后者提出三元投資決策系統(tǒng)，即戰(zhàn)略決策、結(jié)構(gòu)決策和項(xiàng)目及其組合的優(yōu)化決策。近年來電網(wǎng)企業(yè)更加注重精益化管理，在加大電網(wǎng)投資的同時(shí)也更加注重投資策略研究。[3]通過電網(wǎng)建設(shè)投資與市場(chǎng)需求、財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營績效的關(guān)聯(lián)分析，研究電網(wǎng)企業(yè)投資定位選擇對(duì)經(jīng)營發(fā)展的影響邏輯，提出科學(xué)確定投資策略建議。[4]根據(jù)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和管制方式的不同，針對(duì)壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的規(guī)劃模式，以決策分析理論為基礎(chǔ)給出輸電網(wǎng)規(guī)劃決策判據(jù)；針對(duì)多主體分散投資模式，提出輸電網(wǎng)投資的各主體均衡策略。[5]從投資管制者角度分析了分布式電源投資政策環(huán)境，綜合考慮分布式發(fā)電投資所具有的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提出基于深層次收費(fèi)機(jī)制的分布式電源投資激勵(lì)策略，并基于實(shí)物期權(quán)模型提出分布式電源投資行為選擇策略。

針對(duì)于國家的電源建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究。對(duì)配電網(wǎng)建設(shè)改造項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)研究還未形成系統(tǒng)的和成熟的研究成果，大都處于定性的理論研究階段。通過分析電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)工程項(xiàng)目的影響程度，解決了電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)量化問題，并建立模型驗(yàn)證風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)的可行性。

綜上文獻(xiàn)可以看出，目前國內(nèi)外關(guān)于電網(wǎng)規(guī)劃投資策略及效益評(píng)價(jià)的已經(jīng)開展一定研究，有投資策略方面、投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、投資需求測(cè)算以及投資成本效益分析等，但研究內(nèi)容絕大多數(shù)集中在大電網(wǎng)規(guī)劃領(lǐng)域，或者分布式電源、微電網(wǎng)等配網(wǎng)新生領(lǐng)域，較少有針對(duì)配電網(wǎng)整體系統(tǒng)而深入開展投資策略研究。另一方面，關(guān)于在電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)的投資策略還未形成清晰而科學(xué)解答方案。在當(dāng)前新一輪電力體制改革逐步深化，配電網(wǎng)的發(fā)展環(huán)境與日更新，在增量配網(wǎng)投資放開情形下，配電網(wǎng)的投資策略和投資效益研究迫在眉睫.

二、增量配電業(yè)務(wù)外部運(yùn)營環(huán)境及現(xiàn)狀分析

自2015年電力改革以來，增量配電網(wǎng)一直是各方關(guān)注的重點(diǎn)，首先，增量配電業(yè)務(wù)是一塊新領(lǐng)域，是一股創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的配電網(wǎng)新生力量，從大的方面來說，增量配網(wǎng)將會(huì)形成一種新的市場(chǎng)秩序，將會(huì)改變傳統(tǒng)的電廠、電網(wǎng)、用戶三者之間的關(guān)系。從國家層面來說，對(duì)于增量配電改革的支持從陸續(xù)下發(fā)的政策上完全可以肯定其未來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但它能聚集多大的力量完全取決于各方的努力情況，能否吸引來民間投資者以及實(shí)行之后能創(chuàng)造多大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，仍有很大不確定性，下面就增量配電試點(diǎn)推行以來面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)來分點(diǎn)分別進(jìn)行闡述。

（一）增量配電業(yè)務(wù)面臨機(jī)遇

在2017年底國家發(fā)改委、國家能源局召開的電力體制改革專題會(huì)議上明確提出，2018年上半年實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市全覆蓋；2018年3月13日，《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》印發(fā)，其中明確界定了增量配電業(yè)務(wù)區(qū)域并確定了配電區(qū)域的唯一性、區(qū)域性和一致性。能源局新聞發(fā)布會(huì)也就增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法專題解讀，地方政府確認(rèn)的主管部門負(fù)責(zé)配電區(qū)域的劃分：配電區(qū)域確定后，增量電力用戶和隨存量配電網(wǎng)資產(chǎn)移交的存量用戶的配電業(yè)務(wù)按照屬地原則，由擁有該區(qū)域配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司負(fù)責(zé)。

發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知(征求意見稿)》中，進(jìn)一步明確了存量和增量的范圍，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)獲項(xiàng)目核準(zhǔn)，但在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)，視為增量配電項(xiàng)目，鼓勵(lì)電網(wǎng)存量資產(chǎn)參與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)增量配電項(xiàng)目業(yè)主在配電區(qū)域依托資源條件和用能需求建設(shè)分布式電源，增量配電項(xiàng)目業(yè)主擁有配電區(qū)域內(nèi)與電網(wǎng)企業(yè)相同的權(quán)利，并切實(shí)履行相同的責(zé)任和義務(wù)。在劃分有了政策依據(jù)的未來，各地增量配電區(qū)域的規(guī)劃困境將更容易突破，改革試點(diǎn)工作也將更穩(wěn)妥推進(jìn)。

（二）增量配電業(yè)務(wù)面臨挑戰(zhàn)

1.增量配電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，基本建設(shè)程序履行不到位

一些地區(qū)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)施過程存在政府規(guī)劃職責(zé)不清，規(guī)劃管理流程不暢，基本建設(shè)程序履行不到位問題，增量配電網(wǎng)規(guī)劃與地方電網(wǎng)規(guī)劃之間缺乏有效的統(tǒng)籌銜接，致使增量配電網(wǎng)重復(fù)建設(shè)問題多發(fā)，造成資源浪費(fèi)。重復(fù)投資最終將納入用戶購電成本中，推動(dòng)全社會(huì)用電成本的增高。一些地區(qū)借助增量配電網(wǎng)改革違規(guī)建設(shè)自備機(jī)組、建設(shè)專線，逃避承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，看似局部用戶受益，實(shí)則扭曲了全社會(huì)發(fā)用電市場(chǎng)秩序，違背了公平競爭。

2.增量配電網(wǎng)價(jià)格機(jī)制缺位

目前尚未出臺(tái)增量配電網(wǎng)獨(dú)立價(jià)格機(jī)制，采取“電力用戶接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)扣減增量配電網(wǎng)接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)”方式，容易導(dǎo)致增量配電網(wǎng)收益降低，造成建設(shè)投資成本無法收回，由此社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)積極性不高，大多處在觀望階段。

3.增量配電網(wǎng)公平競爭存在諸多制約

增量配電網(wǎng)接入公共電網(wǎng)管理流程和監(jiān)管措施有待完善，電網(wǎng)公平無歧視放開仍存在阻礙，使得社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)在平等競爭、產(chǎn)權(quán)分割、供電區(qū)域劃分、電網(wǎng)接入等方面仍存在較多制約，影響了增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)。

4.增量配電網(wǎng)項(xiàng)目主體選擇機(jī)制缺失，存在行政指定主體傾向

增量配電網(wǎng)項(xiàng)目主體確定尚無實(shí)施細(xì)則，市場(chǎng)方式未得到運(yùn)用。一些《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》出臺(tái)后仍未明確主體的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣圆捎眯姓付ǚ绞酱_定投資主體，不利于公平競爭。

5.配電改革體系尚未建立

配電改革需要與電力批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)建設(shè)、獨(dú)立輸配電價(jià)核定等配套改革同步推進(jìn)，部分地區(qū)單純從配電改革切入，缺乏系統(tǒng)的改革保障，導(dǎo)致配電改革難以為繼。

6.一些地區(qū)借助配電網(wǎng)放開無序發(fā)展地方電網(wǎng)

增量配電網(wǎng)放開形勢(shì)下，一些地區(qū)依托企業(yè)燃煤自備機(jī)組，違規(guī)實(shí)施公用電廠轉(zhuǎn)自備運(yùn)行，通過簡單聯(lián)接自備電廠，新構(gòu)建“大機(jī)小網(wǎng)”區(qū)域電網(wǎng)，與主網(wǎng)弱連接或隔離獨(dú)立運(yùn)行，為企業(yè)生產(chǎn)直供電，擾亂了電力市場(chǎng)秩序。一些地方電網(wǎng)未按照增量配電網(wǎng)放開要求，依托所屬坑口電站資源條件無序建設(shè)配電網(wǎng)，實(shí)施了壟斷一體經(jīng)營，造成了重復(fù)建設(shè)。

（三）國內(nèi)增量市場(chǎng)基本發(fā)展情況

從時(shí)間上來看，從2016年11月27日公布第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)名單，到第二批公布的時(shí)間，相距時(shí)間整一年。而第三批試點(diǎn)公布的時(shí)間照比第二批2017年11月21日公布的時(shí)間相距僅5個(gè)月，時(shí)間提高了1倍多，可以看出，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的推進(jìn)速度正在不斷加速，各省（市）增量業(yè)務(wù)試點(diǎn)分布具體如下圖1所示。

圖1 各省（市）增量業(yè)務(wù)試點(diǎn)分布

自2015年電力體制改革以來，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)陸續(xù)放開，至今包括一二三批及三批增補(bǔ)試點(diǎn)已達(dá)到320個(gè)，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)按照其屬性可以分為園區(qū)型、集團(tuán)型和新區(qū)（開發(fā)區(qū)）型三種類型。下面對(duì)一二三批及三批增補(bǔ)試點(diǎn)進(jìn)行類型分析：其中增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)以園區(qū)型為主，占比65%，總計(jì)數(shù)量206個(gè)，新區(qū)（開發(fā)區(qū)）型增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)數(shù)量總計(jì)81個(gè)，占比25%。集團(tuán)型增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)數(shù)量總計(jì)33個(gè)，占比10%，各類型占比如下圖2所示。

圖2 增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)類型占比

從園區(qū)級(jí)別上來看，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)園區(qū)以省級(jí)和地市級(jí)為主，占比70%，而國家級(jí)園區(qū)占比12%，區(qū)縣級(jí)園區(qū)占比18%。從第一批開放的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)到開放第三批及三批增補(bǔ)試點(diǎn)結(jié)束，地市級(jí)園區(qū)和區(qū)縣級(jí)園區(qū)明顯增多，可知增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)園區(qū)呈現(xiàn)全范圍發(fā)展的趨勢(shì)。園區(qū)級(jí)別比例詳細(xì)見下圖3。

圖3 園區(qū)級(jí)別比例

三、配電網(wǎng)存量資產(chǎn)處置模式構(gòu)建

（一）存量資產(chǎn)入股模式

資產(chǎn)入股，即電網(wǎng)企業(yè)對(duì)其投資的存量資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、評(píng)估作價(jià)，并折價(jià)入股至項(xiàng)目公司，以實(shí)物出資的方式成為項(xiàng)目公司股東。該方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點(diǎn)項(xiàng)目的問題，為改革政策文件倡導(dǎo)和鼓勵(lì)。同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)參股項(xiàng)目公司，電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)益也得到了保障。更為實(shí)際的是，在劃分配電區(qū)域范圍時(shí)雙方更容易達(dá)成一致，這一方式在各地試點(diǎn)實(shí)踐中已有先例，如重慶、貴州等地的幾個(gè)試點(diǎn)園區(qū)就采取該模式。

（二）折價(jià)轉(zhuǎn)讓模式

折價(jià)轉(zhuǎn)讓，即電網(wǎng)企業(yè)對(duì)其投資的存量資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)，轉(zhuǎn)讓給增量配網(wǎng)的項(xiàng)目業(yè)主。該方式更簡單易行，權(quán)利義務(wù)清晰，適用于存量資產(chǎn)不參與試點(diǎn)的情形。因此，雖然至今尚未發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)將存量資產(chǎn)折價(jià)轉(zhuǎn)讓給增量配電項(xiàng)目業(yè)主的成功范例，但不代表以后沒有，特別是在電網(wǎng)企業(yè)成為股東的項(xiàng)目公司中，更有實(shí)現(xiàn)的可能。

（三）租賃經(jīng)營模式

租賃，即電網(wǎng)企業(yè)將其投資的配電設(shè)施以固定或相對(duì)固定的費(fèi)用租賃給項(xiàng)目業(yè)主，經(jīng)營所獲收益歸項(xiàng)目業(yè)主。以租賃方式來處理存量資產(chǎn)，從法律角度無任何障礙，但在運(yùn)營管理方面卻可能存在較多細(xì)節(jié)需要解決。比如，資產(chǎn)的維護(hù)管理義務(wù)、升級(jí)改造義務(wù)等都需要進(jìn)一步明確，特別是對(duì)于改造資產(chǎn)與原資產(chǎn)混同時(shí)的權(quán)屬問題都需要界定。

（四）無償移交模式

無償移交，即將試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)，由地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)將該部分資產(chǎn)作為出資注入增量配網(wǎng)的項(xiàng)目公司，該方式兼具可行性和公平性。主要出于以下考慮：一是，從國有資產(chǎn)管理的實(shí)踐來看，將國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)，是政府對(duì)國有資產(chǎn)管理主體的重新調(diào)整，不會(huì)造成國有資產(chǎn)流失不會(huì)造成國有資產(chǎn)流失；二是，從操作實(shí)踐來看，無償劃轉(zhuǎn)、無償移交在電力行業(yè)里司空見慣，早已成為一種慣例，歷史上多次發(fā)生大規(guī)模成建制資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的例子；三是，從實(shí)施前景來看，以無償劃轉(zhuǎn)、無償移交的方式處理電網(wǎng)企業(yè)在增量配電試點(diǎn)內(nèi)的存量資產(chǎn)具有明顯優(yōu)勢(shì)，有利于改革推進(jìn)；四是從公平性的角度看，無償劃轉(zhuǎn)應(yīng)該是雙向的，將增量配電試點(diǎn)范圍內(nèi)的存量資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府具有公平性、合理性。

（五）強(qiáng)制許可模式

在協(xié)商不能達(dá)成一致的情況下，電網(wǎng)企業(yè)拒絕接受資產(chǎn)入股、折價(jià)轉(zhuǎn)讓、租賃經(jīng)營等協(xié)商方式處置試點(diǎn)范圍內(nèi)的存量資產(chǎn)，甚至主張凡是有存量資產(chǎn)的區(qū)域就不能進(jìn)行增量配電業(yè)務(wù)改革，必然導(dǎo)致增量配電改革不能實(shí)質(zhì)推進(jìn)的困境。通過對(duì)我國專利“強(qiáng)制許可”制度的適用情形、范圍、程序進(jìn)行了研究，探討出“強(qiáng)制許可”這一制度理念在增量配電改革中對(duì)電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)處理上的適用借鑒性。

拒絕對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行任何形式的協(xié)商處置，本質(zhì)上即為對(duì)存量資產(chǎn)所有權(quán)的濫用，類似于專利權(quán)人擁有專利但在一定期限內(nèi)無正當(dāng)理由未實(shí)施或未充分實(shí)施其專利。兩種行為產(chǎn)生的后果也是類似的，即無法促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展或滿足公共利益需要。

四、結(jié)論

資產(chǎn)入股處置存量資產(chǎn)方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點(diǎn)項(xiàng)目的問題，支持了改革政策文件的實(shí)行，保障了電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)益，在劃分配電區(qū)域范圍時(shí)雙方更容易達(dá)成一致，而且已有實(shí)踐先例，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，如重慶、貴州等地的幾個(gè)試點(diǎn)園區(qū)就采取該模式。但是由資產(chǎn)入股的各個(gè)環(huán)節(jié)可知，對(duì)存量資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估，之后折價(jià)入股兩個(gè)方面實(shí)行比較困難，雙方就存量資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的權(quán)威性以及折價(jià)的多少難以達(dá)成一致，處理起來比較復(fù)雜；折價(jià)轉(zhuǎn)讓實(shí)行起來比較簡單，權(quán)利義務(wù)清晰。但評(píng)估作價(jià)環(huán)節(jié)比較困難，就存量資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值雙方難以達(dá)成一致且沒有成功經(jīng)驗(yàn)借鑒；租賃經(jīng)營在運(yùn)營管理，利益處理，權(quán)益劃分等方面存在諸多問題，涉及因素較多，實(shí)行過程復(fù)雜，故遼寧地區(qū)不作為推薦；無償移交方式簡單，雖在電力公司司空見慣，但增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)還沒有成功先例；強(qiáng)制許可提供一種處置思路，即在其他方式無法解決的情況下，可以先進(jìn)行強(qiáng)制許可，進(jìn)而采用其他合理方式處置存量資產(chǎn)。