基于城鎮(zhèn)化背景的土地管理對策探析

摘要：城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，但在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中卻存在諸多土地管理問題，土地利用率低、浪費(fèi)等問題。如果不從根本上解決這些問題，將會嚴(yán)重制約我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益。本文主要分析城鎮(zhèn)化背景下我國土地管理現(xiàn)狀以及存在問題，并提出相應(yīng)解決對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化? ?土地管理? ?問題? ?對策

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則，對已有土地資源進(jìn)行合理利用，同時(shí)要完成產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)均衡發(fā)展的目的。但在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，土地管理依然存在很多不合理現(xiàn)象，如何解決這些問題成為相關(guān)部門關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城鎮(zhèn)化背景下我國土地管理現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)化是工業(yè)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，主要是指在工業(yè)發(fā)展過程中非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)業(yè)人口也開始向城鎮(zhèn)不斷遷移的現(xiàn)象，這種過程就是城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢和產(chǎn)物，也是其內(nèi)在要求。目前我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，土地和用地之間的矛盾卻越發(fā)顯著，尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較快的區(qū)域，土地管理嚴(yán)重缺乏科學(xué)理念和合理化制度，這種情況影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也對我國社會、經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展形成一定阻礙。基于此，制定科學(xué)合理的土地管理制度非常有必要。

二、城鎮(zhèn)化背景下土地管理存在的主要問題

（一）建設(shè)用地缺乏合理規(guī)劃

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地布局缺乏合理性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即以主城區(qū)為中心的城鎮(zhèn)建設(shè)和村莊、集鎮(zhèn)的分布。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城市建設(shè)主要以主城區(qū)為主并向四周擴(kuò)散的形態(tài)進(jìn)行建設(shè)，這種情況會使城市實(shí)際用地布局不合理。村莊、集鎮(zhèn)的散亂分布，會導(dǎo)致城市用地規(guī)劃混亂，降低土地利用率，使其功能和配置得不到優(yōu)化，從而影響生活用地和生產(chǎn)用地分配比例不科學(xué)等問題[1]。目前，建設(shè)用地規(guī)劃不合理是土地使用不合理現(xiàn)象的具體體現(xiàn)，這種情況不僅會降低土地利用率，還會導(dǎo)致大量閑置地出現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國城鎮(zhèn)居民數(shù)量不斷增加而農(nóng)村人口相應(yīng)減少，但是在土地方面，城鎮(zhèn)工業(yè)用地明顯少于農(nóng)村人口占有地，兩者土地使用比例為3：7，這種情況說明了城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，而農(nóng)村土地使用率較低，實(shí)際用地不合理。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)布局不合理導(dǎo)致了農(nóng)村用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在使用率差距問題。

（二）土地資源使用不合理

土地資源使用不合理表現(xiàn)在城市用地、農(nóng)村用地和政府用地三個(gè)方面：第一，將城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市化建設(shè)混為一談，不斷增加城市建設(shè)力度，導(dǎo)致土地資源利用不合理現(xiàn)象增加，影響城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。在加強(qiáng)對城市建設(shè)的過程中，以擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施為主要方式導(dǎo)致擴(kuò)建過度，比如對道路進(jìn)行建設(shè)時(shí)過分注重道路寬度，對城市廣場進(jìn)行建設(shè)時(shí)又過分注重廣場面積，同時(shí)，很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)在土地面積上也追求大而廣，這就導(dǎo)致在進(jìn)行城市建設(shè)時(shí)基礎(chǔ)建設(shè)用地不合理現(xiàn)象;很多地方的城市項(xiàng)目在建設(shè)過程中利用土地?fù)Q取相應(yīng)資金，比如用土地作抵押進(jìn)行融資、土地租賃、直接用土地進(jìn)行置換進(jìn)行城市建設(shè)，這些情況加劇了土地資源浪費(fèi)。第二，隨著時(shí)代發(fā)展，很多農(nóng)村人口都選擇進(jìn)入城市發(fā)展，“人地分離”現(xiàn)象不斷增加，致使農(nóng)村土地使用率不斷下降，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重;同時(shí)，農(nóng)民占用耕地不斷擴(kuò)建住宅，不僅使讓耕地面積減少，還加重了環(huán)境污染程度;農(nóng)村侵占土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題，降低了城鎮(zhèn)空間合理利用率，導(dǎo)致土地資源使用低密度、分散化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化建設(shè)投資和開發(fā)的合理性不斷降低[2]。第三，部分政府鉆“公共資源”、“公共利益”的空子，大搞土地征收和土地出讓，并在此過程中不斷牟利，增加了土地資源利用方面的問題。

三、基于城鎮(zhèn)化背景的土地管理對策

城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的最大問題就是土地問題，要想解決用地矛盾和土地資源浪費(fèi)等問題，還應(yīng)該從土地管理方面入手。

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)使用土地應(yīng)向集約化發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)用地過于分散是導(dǎo)致用地矛盾不斷加劇的主要原因，想要解決用地分散問題就要針對性提出解決方案，不斷提高建設(shè)用地的集中性，從而解決土地供給和需求不平衡現(xiàn)象。因此，土地資源管理部門應(yīng)該制定相應(yīng)措施不斷優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、提升建設(shè)用地規(guī)劃合理性。在措施方面，土地管理部門應(yīng)拒絕對土地投資建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)的土地資源申請方案，提高申請標(biāo)準(zhǔn);對于征地成功但長期將征地閑置，不盡快進(jìn)行相關(guān)建設(shè)的用地，土地管理部門應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行回收，降低土地閑置概率，提升土地有效使用率等。土地管理部門通過這些針對性措施，能有效提高建設(shè)用地規(guī)劃合理性，促使城鎮(zhèn)化建設(shè)用地集約化，使城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入合理運(yùn)行軌道。

（二）設(shè)計(jì)科學(xué)合理建設(shè)用地規(guī)劃

在提升建設(shè)用地合理性方面，土地管理部門應(yīng)該從兩個(gè)方面入手：第一，首先要做的就是設(shè)計(jì)科學(xué)合理建設(shè)用地布局，因此就要先對城鎮(zhèn)功能區(qū)重新進(jìn)行劃分，各個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向要進(jìn)一步進(jìn)行明確，并根據(jù)這些實(shí)際情況不斷調(diào)整用地布局，使城鎮(zhèn)化用地布局更加科學(xué)合理。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的建設(shè)用地布局能有效提升各行業(yè)發(fā)展的有序性，并減少土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象;第二，在實(shí)行土地規(guī)劃過程中，相關(guān)部門要制定相應(yīng)措施確保土地規(guī)劃能落實(shí)到位，不斷規(guī)范建設(shè)用地行為，嚴(yán)格實(shí)行土地規(guī)劃相關(guān)政策，并對其中不符合要求的建設(shè)用地及時(shí)提出整改要求，降低土地使用不合理行為。

（三）提升土地用途管理

土地利用率低的主要原因就是土地用途存在問題，提高對土地用途的管理能夠降低土地不合理利用和增長過快等問題。在對土地用途進(jìn)行管制時(shí)可從城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)田占地兩個(gè)方面入手，明確劃分兩者的界限，對其中的生態(tài)紅線進(jìn)行嚴(yán)格管控，不斷完善土地用途制度管理，并嚴(yán)格按照管理制度充分利用土地、對土地進(jìn)行劃分。要使土地管理制度進(jìn)一步落到實(shí)處，還應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)獎懲制度，對其中違反土地管理相關(guān)法律法規(guī)和制度的行為要給與相應(yīng)懲處，以確保土地使用相關(guān)管理制度落實(shí)到位。

（四）優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)

為了提升城鎮(zhèn)化土地有效利用率，應(yīng)從城鎮(zhèn)用地整體布局上入手，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活以及生態(tài)用地比例劃分，促使城鎮(zhèn)化用地更適用于商業(yè)發(fā)展、居家生活、優(yōu)化環(huán)境三個(gè)方面，并使其結(jié)構(gòu)更加科學(xué)、合理，符合我國社會發(fā)展建設(shè)，符合可持續(xù)發(fā)展原則，并能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于此，就要加強(qiáng)對城市建設(shè)的審查，避免城市建設(shè)出現(xiàn)追求過大空間的土地浪費(fèi)情況。除此之外，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要不斷增強(qiáng)對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，以降低工業(yè)對土地的需求，減少其土地使用規(guī)模。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，還要重視人民的生活水平，保證人民的相關(guān)利益不受侵害，在合理使用土地的基礎(chǔ)上不斷加強(qiáng)對交通、通訊、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和商業(yè)金融等與人民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)方面的建設(shè)。在不斷滿足人民生活需求的同時(shí)，還要加強(qiáng)對環(huán)境的建設(shè)，因此在土地使用方面要給予林地、濕地、園地和耕地充足的土地空間，并對這些環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)，構(gòu)建相應(yīng)法律法規(guī)明確林地等方面保護(hù)范圍，避免破壞綠化用地現(xiàn)象出現(xiàn)。

（五）強(qiáng)化土地空間開發(fā)

要想徹底解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地所存在問題，加強(qiáng)土地空間開發(fā)是不可或缺的方式之一。在開發(fā)土地空間中首先要做的就是嚴(yán)格設(shè)置土地使用空間范圍。目前，很多城市開發(fā)土地空間過程中存在無限制開發(fā)現(xiàn)象，比如為了加快城鎮(zhèn)化建設(shè)反復(fù)進(jìn)行拆遷重建等，因此要制定管理土地空間開發(fā)的相關(guān)政策，使其開發(fā)能夠按照循序漸進(jìn)的進(jìn)度完成，提升土地合理利用率;對土地空間進(jìn)行開發(fā)時(shí)要有完善的開發(fā)方案，且該方案要符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的目的。

四、結(jié)語

目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，但是各個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域普遍存在土地管理缺乏合理性、土地使用率不高、土地供給和需求矛盾激化等相關(guān)問題。解決這些問題有助于保障城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)效率，但在土地管理過程中一定要注重保護(hù)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，確保他們擁有合理化土地產(chǎn)權(quán)，因此在制定土地管理相關(guān)條例時(shí)必須要先進(jìn)行實(shí)地考察，包括當(dāng)?shù)卮迕駥ν恋氐氖褂们闆r等，并根據(jù)這些實(shí)際情況制定相應(yīng)土地規(guī)劃以及土地使用制度[3]。同時(shí)，要根據(jù)不同地區(qū)所存在的土地問題制定具有針對性的解決方案，切實(shí)解決當(dāng)?shù)卮嬖谕恋厥褂妹芎头峙涿艿葐栴}。同時(shí)，基于城鎮(zhèn)化背景的土地管理對策要在現(xiàn)有制度和法律法規(guī)的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行優(yōu)化，以科學(xué)合理解決存在土地問題、不斷提高建設(shè)用地集約化發(fā)展、保護(hù)生態(tài)用地為目標(biāo)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要始終將農(nóng)民的利益放在首位，確保農(nóng)民土地使用權(quán)益不受侵犯，在此基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)土地管理制度改革，將構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、人口、土地協(xié)調(diào)發(fā)展作為土地管理的根本目標(biāo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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（作者簡介：吳青梅，（副）高級工程師，研究方向：土地管理，工作單位：萊西市自然資源局。）