公民參與地方行政立法的理論依據(jù)和法律依據(jù)

摘 要：公民參與地方行政立法是立法決策科學(xué)化、民主化的重要體現(xiàn)，是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑之一。黨的十九大提出要強(qiáng)調(diào)人民主體地位，健全人民當(dāng)家作主制度體系，加強(qiáng)公民有序的政治參與，發(fā)展社會(huì)主義民主法治。本文剖析地方行政立法中公民參與的理論依據(jù)和法律依據(jù)，對(duì)增強(qiáng)制度建設(shè)的民主性、科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性具有重要現(xiàn)實(shí)意義，有助于公民政治參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：地方行政立法;公民參與;理論依據(jù);法律依據(jù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）20-0130-02

作者簡(jiǎn)介：宋曉明，女，1986.09，寧夏銀川，法學(xué)碩士研究生，中共寧夏區(qū)委黨校科研處。

黨的十九大提出要強(qiáng)調(diào)人民主體地位，健全人民當(dāng)家作主制度體系，加強(qiáng)公民有序的政治參與，廣泛地疏通、擴(kuò)寬公民政治參與的渠道，發(fā)展社會(huì)主義民主法治。找準(zhǔn)行政立法中公民參與的理論依據(jù)和法律依據(jù)，有利于立法科學(xué)化、民主化、依法化，有利于以良法促發(fā)展、保障民主法治建設(shè)，推動(dòng)法治政府建設(shè)，加大全民普法力度，建設(shè)社會(huì)主義法治文化。

一、公民參與地方行政立法的主要理論依據(jù)

（一）人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論是地方行政立法中公民參與的堅(jiān)實(shí)理論來(lái)源。其含義為：人民是國(guó)家真正的主人并擁有至高無(wú)上的權(quán)利，國(guó)家一切權(quán)力是人民所賦予的。公民與國(guó)家政府之間是一種委托與被委托的關(guān)系。當(dāng)政府能夠合理的表達(dá)人民的訴求時(shí)，政府擁有人民所賦予的代理權(quán)。反之，人民則有權(quán)取消政府的代理權(quán)。因?yàn)閲?guó)家的權(quán)力來(lái)自人民，所以地方行政立法權(quán)自然也應(yīng)當(dāng)屬于人民。人民當(dāng)家作主的地位是人民通過(guò)一定的途徑參與到地方行政立法中表達(dá)自己想法得以實(shí)現(xiàn)的。因此，公民參與地方行政立法是人民主權(quán)理論在地方行政立法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

人民主權(quán)思想最早興起于雅典民主時(shí)期，人民主權(quán)理論的創(chuàng)始者是英國(guó)思想家洛克。他指出“最高權(quán)力只有立法權(quán)，其余一切權(quán)力都附屬于它。而立法權(quán)只是一種受委托的權(quán)力，這種權(quán)力是為了達(dá)到某種目的才行使的。因此，當(dāng)立法行為背離人民的委托意愿時(shí)，人民自然對(duì)立法機(jī)關(guān)享有罷免權(quán)”。[1]他認(rèn)為，公民的有效委托是國(guó)家行為合法性的源泉，國(guó)家的根本責(zé)任就是維護(hù)公民權(quán)利的有效行使。洛克在《政府論》一書(shū)中強(qiáng)調(diào)：“只有以民眾自己決定誰(shuí)是統(tǒng)治者的方式所確定的政府才是被擁護(hù)的政府。”“這種根本性的問(wèn)題是由社會(huì)最根本的法令，即憲法來(lái)規(guī)定的。因此，有權(quán)制定這些法律的主體只能是被公民所信任并委托的人。無(wú)論是誰(shuí)都將因?yàn)槲茨艿玫焦竦耐饣蛭味鴨适Х傻闹贫?quán)。”[2]法國(guó)啟蒙思想家盧梭是現(xiàn)代意義上的人民主權(quán)理論的發(fā)展者，他著重強(qiáng)調(diào)“公意”一詞，這個(gè)詞被認(rèn)為是人民主權(quán)論的邏輯起點(diǎn)。“公意一經(jīng)宣示就成為一種主權(quán)行為，并且構(gòu)成法律。”指導(dǎo)所有國(guó)家行為的唯一力量是公意。“公意”是全體人民意志的一致體現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)屬于全體人民，是人民相互之間達(dá)成協(xié)議的產(chǎn)物，國(guó)家和個(gè)人是一種契約關(guān)系，國(guó)家應(yīng)體現(xiàn)的是所有締約者的共同意志，國(guó)家的一切活動(dòng)和行為都必須在這個(gè)意志的范圍內(nèi)進(jìn)行。在當(dāng)今，世界各國(guó)一致認(rèn)可人民主權(quán)理論，并在其憲法文本中都有明顯的體現(xiàn)。

綜上，人民主權(quán)理論可以解釋為：人民擁有國(guó)家的所有權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的真正者，對(duì)于國(guó)家的一切立法活動(dòng)，公民都享有知曉與參與的權(quán)利，國(guó)家唯有正確而有效地行使國(guó)家權(quán)力才能真正體現(xiàn)人民在國(guó)家中的主人翁地位。

（二）民主理論

盧梭在《社會(huì)契約論》中提到：“憲政是一個(gè)政治形態(tài)，這個(gè)政治形態(tài)包括民主、法治和人權(quán)三要素。”[3]其前提是民主，基石為法治，內(nèi)容是人權(quán)。[4]民主的內(nèi)容是民意的有效表達(dá)和國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的公民有效參與。公民的參與支持著權(quán)力的民主運(yùn)行，也就是說(shuō)，民主是地方行政立法程序的基本價(jià)值目標(biāo)，公民參與地方行政立法正是民主的具體措施，公民參與機(jī)制是否健全是依法行政與民主行政的重要標(biāo)志，可以用來(lái)衡量一國(guó)民主化的程度。國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的民主化可以因?yàn)楣竦膮⑴c而得到有效的保障，參與機(jī)制的不斷完善可以保障公民將自己的意愿合理的轉(zhuǎn)達(dá)給權(quán)力的行使者，從而參與到權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程之中。法治的基本內(nèi)容是權(quán)利制約權(quán)力，即：合理保障私權(quán)利，有效控制公權(quán)力。行政權(quán)作為公權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力體系中最活躍、最難控制的，也有可能因?yàn)闆](méi)有有效的權(quán)力約束機(jī)制而濫用甚至腐敗，因此，抑制公權(quán)力濫用的有效途徑是有效地束縛行政權(quán)。地方行政立法中公民參與在一定程度上，就是通過(guò)擴(kuò)大公民權(quán)利的范圍對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和限制，從而保證地方行政立法的權(quán)威。

民主政治主要通過(guò)政治參與來(lái)表現(xiàn)，意味著國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民，人民享有廣泛的政治參與權(quán)，即參政權(quán)。因此，公民參與地方行政立法屬于廣義的公民政治權(quán)利，體現(xiàn)著民主政治與憲政的實(shí)現(xiàn)。

（三）正當(dāng)程序理論

英國(guó)是世界上正當(dāng)程序理論發(fā)展最早的國(guó)家，最早在1354年頒布的第28號(hào)法令中出現(xiàn)了正當(dāng)程序概念，法令規(guī)定：“在未經(jīng)法律正當(dāng)程序進(jìn)行答辯的情況下，任何財(cái)產(chǎn)的擁有者所擁有的土地或住所一律不得被剝奪，任何身份的擁有者不得被逮捕或監(jiān)禁以及不得被剝奪繼承權(quán)和生命權(quán)。”[5]而英國(guó)的正當(dāng)程序原則與自然正義原則是相輔相成的。程序正當(dāng)性可以保證實(shí)體的正義，其包含的內(nèi)容為：一是，當(dāng)其他人的利益受到行政權(quán)力不當(dāng)行使的影響時(shí)，行政相對(duì)人有權(quán)要求采取聽(tīng)證的方式發(fā)表看法;二是，從避免偏私的角度，英國(guó)的“自然公正原則”第一條要求“任何人不得做自己的法官”。由此可見(jiàn)，正當(dāng)程序可以有效支撐地方行政立法的公正性、民主性。由于社會(huì)資源的有限性，所以地方行政立法必須合理分配社會(huì)資源，而立法結(jié)果受社會(huì)復(fù)雜性與多元性的影響，不可能考慮到所有方面，往往總會(huì)有部分人的利益被忽視，所以，利益的紛爭(zhēng)無(wú)法避免。因此，在地方行政立法的過(guò)程中，即社會(huì)利益合理分配的過(guò)程中，有必要為無(wú)形中利益被忽視的那部分人提供有效的平臺(tái)，給予他們陳述自己不同想法的機(jī)會(huì)，地方行政立法中公民參與的過(guò)程，在程序上充分保障了公民的合法權(quán)利，這正是正當(dāng)程序理論發(fā)揮作用的體現(xiàn)。

（四）平衡理論

控權(quán)論、管理論和平衡論這三種理論是關(guān)于公權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)理論。控權(quán)論強(qiáng)調(diào)的是公權(quán)力受到控制和監(jiān)督。管理論是一種典型的命令與服從、管理與被管理的關(guān)系。[6]其本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間是一種不平等的法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家管理的主體，而行政相對(duì)人是被管理的客體。控權(quán)論和管理論都只片面地強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力的行使和公民權(quán)利保護(hù)的某一個(gè)方面，在社會(huì)紛繁變化的環(huán)境中，兩種理論都因過(guò)于片面而無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的需要。因此，為了滿足時(shí)代的需要，我國(guó)學(xué)者羅豪提出了平衡論。“平衡論”的內(nèi)涵是：行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的權(quán)利與義務(wù)是同等的。“它表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方雙方之間和行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方自身內(nèi)部之間的權(quán)利與義務(wù)的平衡。”[7]它認(rèn)為行政法就是保障公權(quán)力與公民權(quán)利平衡互動(dòng)的法律，也就是說(shuō)，作為公權(quán)力的行政權(quán)和公民權(quán)利都存在著被濫用的可能性。平衡論追求的是公權(quán)力與公民權(quán)利之間進(jìn)行相互配合、相互服務(wù)的關(guān)系。因此，公民參與地方行政立法的過(guò)程是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和公民權(quán)利相互平衡配置的過(guò)程。

二、公民參與地方行政立法的主要法律依據(jù)

（一）《中華人民共和國(guó)憲法》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）有關(guān)公民參與的相關(guān)規(guī)定主要有四個(gè)條款。《憲法》第2條第3款是關(guān)于公民參與的基礎(chǔ)性規(guī)定，規(guī)定公民在法律所允許的范圍內(nèi)可以通過(guò)多種途徑參與國(guó)家各項(xiàng)公共事務(wù)的管理。第27條第2款規(guī)定了人民主權(quán)，規(guī)定所有行政機(jī)關(guān)必須擁有群眾基礎(chǔ)，經(jīng)常同人民保持密切聯(lián)系，保障公民的政治與立法的知情權(quán)與參與權(quán)，接受人民的監(jiān)督。第35條保障了公民參與的權(quán)利。明確規(guī)定公民擁有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。第41條明確規(guī)定公民享有對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議的權(quán)利。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。

憲法中的這些規(guī)定既為公民參與地方行政立法提供了憲法依據(jù)，也為公民直接參與政治提供了有力保障和根本法依據(jù)。

（二）《中華人民共和國(guó)立法法》中的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）首次確立了我國(guó)地方行政立法中的公民參與制度，成為我國(guó)公民參與地方行政立法的標(biāo)志性的法律文件。《立法法》第5條明確規(guī)定人民的意志必須在立法中有所體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)，以體現(xiàn)社會(huì)主義民主。第58條明確規(guī)定在行政法規(guī)起草的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)，聽(tīng)取方式可以是座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。

《立法法》的相關(guān)規(guī)定從原則上為我國(guó)地方行政立法中公民參與提供了法律依據(jù)，有助于地方行政立法中公民參與機(jī)制的建立。

（三）《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中的規(guī)定

國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》進(jìn)一步保障了公民參與立法。《行政法規(guī)制定程序條例》第12條明確規(guī)定行政法規(guī)的起草，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式廣泛聽(tīng)取有關(guān)公民的意見(jiàn)。第16條第2款明確規(guī)定對(duì)行政法規(guī)送審稿主要問(wèn)題應(yīng)征求有關(guān)公民的意見(jiàn)，對(duì)于不同情況的不同意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)送審稿作出明確說(shuō)明。第17條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)送審稿審查的內(nèi)容之一就是要正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)。第22條明確規(guī)定可以采取聽(tīng)證會(huì)的方式對(duì)行政法規(guī)送審稿中直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的事項(xiàng)聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。

《規(guī)章制定程序條例》第4條明確規(guī)定規(guī)章的制定應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。第14條明確規(guī)定規(guī)章的起草，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式廣泛聽(tīng)取有關(guān)公民的意見(jiàn)。第15條明確規(guī)定規(guī)章的起草直接涉及公民切身利益的，應(yīng)向社會(huì)公布，并采取聽(tīng)證會(huì)的形式，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。

這兩部法規(guī)的出臺(tái)是既《立法法》之后，對(duì)我國(guó)地方行政立法中公民參與進(jìn)行有效保障的法律依據(jù)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1][英]洛克，著，葉啟芳，等譯.政府論（下篇）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1999.7.

[2][法]盧梭，著，何兆武，譯.社會(huì)契約論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1980.37.

[3]王世杰，錢(qián)端升.比較憲法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.87.

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[5]唐小波.簡(jiǎn)論行政法理論的三種學(xué)說(shuō)[J].政治與法律，2004（6）.

[6]羅豪才，主編.現(xiàn)代行政法的平衡理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.17.

[7][法]孟德斯鳩，著，張雁琛，譯.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2006：102.