我國環境立法的演變

摘 要：疏理環境立法的歷史沿革有助于我們更好地理解我國的環境法律制度，本文從環境保護主管部門的演變和同一歷史時期環境法律規范的共同特點出發，把我國環境立法分為萌芽期、快速發展期和成熟期。

關鍵詞：環境保護;主管部門;環境立法

中圖分類號：D922.68;D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0223-01

作者簡介：陳文昶，昆明理工大學法學院，碩士研究生，研究方向：生態環境損害。

一、萌芽時期

第一階段是1979年之前，是我國環境立法的萌芽時期。1972年，聯合國在斯德哥爾摩舉辦了人類環境會議，中國代表團參加了這次會議，并闡述了中國政府在環境問題上的基本立場、觀點和原則，這是我國首次利用環境保護問題實現特定的政治目的。①此階段我國工業并不發達，環境問題并不突出，環境保護也僅處于起步階段，環境行政主管部門為城鄉建設環境保護局，簡稱“八字局”，環境保護行政人員較少，執法能力較弱，環境保護的法律規范多為一些政府文件，成文法比較少見，也因此造成此階段對環境的保護并無多少有效的法律手段，環境保護問題更多地是作為一種外交手段，以開展多邊環境保護合作，擴大我國在國際社會的影響力。

二、快速發展期

第二階段是1979年—2008年，是我國環境立法的快速發展時期。1979年2月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國森林法（試行）》，該法是我國第一部有關環境保護的法律;1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》標志著我國的環境保護進入新的時代。1982年，我國設立了城鄉建設環境保護局，為城鄉建設環境保護部的內設機構;1984年5月，環境保護委員會正式在國務院掛牌成立，辦事機構設在城鄉建設環境保護部;1984年，城鄉建設環境保護局變更為國家環境保護局，但是行政級別沒有變化，同時兼任國務院環境保護委員會的辦事機構，主要負責我國環境保護的規劃、協調、監督和指導工作;1988年7月，“環保工作從城鄉建設部分離出來，成立獨立的國家環境保護局（副部級），明確為國務院綜合管理環境保護的職能部門，作為國務院直屬機構，也是國務院環境保護委員會的辦事機構”②;1998年6月，“國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級），是國務院主管環境保護工作的直屬機構，撤銷國務院環境保護委員會”③;2008年7月，“國家環境保護總局升格為環境保護部，成為國務院組成部門”④。在此期間我國相繼頒布有關大氣、水、噪聲等的相關法律規范，如《水污染防治法（1996）》、《大氣污染防治法（1995）》、《噪聲污染防治法（1996）》、《野生動物保護法（2004）》等。

此階段我國環境保護工作在國家層面的重視程度逐步提高，環境行政主管部門的級別也隨之提高，我國對環境保護的越發重視。在環境保護法律規范層面，可大致分為兩個階段：一是1979年—2000年，此階段立法部門著重于對水、大氣等傳統污染制定了大量的法律規范，但是原則性規定較多，能具體適用的條款較少，如《水污染防治法（1996）》第十二條規定“縣級以上人民政府可以對風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有特殊經濟文化價值的水體，劃定保護區，并采取措施，保證保護區的水質符合規定用途的水質標準”，卻沒有規定保護區應如何劃定、采取何種措施保護以及符合何種水質標準，也并沒有參照其他規范;《大氣污染防治法（1995）》第二十二條⑤、第二十三條⑥等表述均未表明如何推廣煤氣使用、如何采取防燃防塵措施，違反的法律責任是什么等。二是2000年—2008年，此階段隨著我國對環境保護地越發重視，立法部門對傳統污染防治法進行了大量的修訂，加大對各類污染防治的保護，增加相關法律規范的確定性和實用性，立法技術更為完善;我國重污染防治而輕資源保護、重結果而輕過程的現象也有所改變，開始重視環境保護的更多領域，如對野生動物保護、環境影響評價制度等出臺了相關的法律規范。

三、成熟時期

第三階段是2008年至今，是我國環境立法的成熟時期。自從環境保護部成立之后，環境保護的力度也持續加大，此時期也再次對水、土壤、大氣等傳統污染法律規范進行大量的修訂，立法更為精細化、實用化，2014年修訂的《環境保護法》也被稱為史上最嚴環保法，與之配套的是各類環境標準。此外，立法部門的視野也更為開闊，《生態環境損害賠償制度改革方案（2017）》等法律規范等相繼被確立，對于環境問題的保護和救濟有了更為全面的法律武器;《清潔生產促進法（2012）》、《環境保護稅法（2018）》等法律規范的確立也說明了我國對待環境問題從單純的命令型轉變為命令與激勵相結合，對環境保護的理解更為深刻。2018年3月13日，十三屆全國人大會議決定組建生態環境部，變“九龍治水”為“一龍管水”，解決了我國環境保護部門眾多，管理相對混亂、效率較低等問題，也標志著我國的環境保護將進入全新的時代。

[ 注 釋 ]

①張海濱.中國環境外交的演變[J].世界經濟與政治，1998（11）：12-15.

②國機編[1988]4號.

③國發[1998]5號，國辦發[1998]80號.

④國辦發[2008]73號.

⑤第二十二條：國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，改進城市燃料結構，發展城市煤氣，推廣成型煤的生產和使用.

⑥第二十三條：在人口集中地區存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、石灰，必須采取防燃、防塵措施，防止污染大氣.