渭河寶雞段水域岸線等生態空間確權項目實踐研究

呂躍　陳釋元

摘 要：本文以渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目為研究對象，首先對該項目的概況進行概述，然后總結主要實施成果，并探討對相關問題的處理，最后為該項目的實施提出建議，以期為類似項目的實施提供參考。

關鍵詞：水域岸線;確權;實踐

中圖分類號：TV213.4;X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）25-0079-03

A Practical Study on the Project of Confirming the Right of Ecological

Space Such as Shoreline in Baoji Section of Weihe River

LYU Yue CHEN Shiyuan

（Weihe Ecological Zone Construction Administration Bureau of Baoji City，Baoji Shaanxi 721000）

Abstract： In this paper， the pilot project of water ecological space confirmation and registration in Baoji section of Weihe River was taken as the research object. Firstly， the general situation of the project was summarized， then the main implementation results were summarized， and the treatment of relevant issues was discussed. Finally， suggestions were put forward for the implementation of the project， in order to provide reference for the implementation of similar projects.

Keywords： water shoreline;confirmation of rights;practice

渭河陜西水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目是2016年7月水利部、國土資源部在全國選擇所確定的六個有代表性流域和區域試點項目之一，主要是探索水流產權確權的路徑和方法，界定權利人的責權范圍和內容，著力解決所有權邊界模糊、使用權歸屬不清、水資源和水生態空間保護難等問題，為全國開展水流產權確權積累經驗[1]。

2017年5月，陜西省水利廳委托省水電設計研究院編制完成了《渭河水域、岸線等水生態空間確權登記項目實施方案》;2018年1月，省水利廳以陜水規計發〔2018〕09號文批復了該項目實施方案，要求沿渭各地市按管理轄區實施。

按照中央及陜西省有關要求，渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目于2018年4月完成招標，2018年5月正式開展工作，2018年11月基本完成工作任務。本文通過對渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目中的做法與成效進行總結，為類似項目的實施提供參考。

1 項目概況

依據項目實際狀況和實施方案，渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目共劃分為三個項目實施標段，具體項目內容如下。

1.1 Ⅰ標段

Ⅰ標段為渭河上游陜甘交界至寶雞峽大壩。上游左岸：建河村—（愣底下）胡店鄉以隴海鐵路為界，胡店村—坪頭鎮以山溝坡腳為界，坪頭鎮—羅家山隧道以連霍高速為界，羅家山隧道—坊塘村以村民耕地外沿為界，坊塘村—寶雞峽大壩以山根坡腳為界。

上游右岸：陜甘交界—北星村以G310國道為界，北星村—碼頭村以山根坡腳為界，碼頭村—鷦鷯莊村以村民耕地外沿為界，鷦鷯莊村—新莊以G310國道為界，新莊—寶雞峽大壩以山根坡腳為界。

Ⅰ標段的總面積為33.88km2。實施內容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區劃定[2]。

1.2 Ⅱ標段

Ⅱ標段為寶雞峽大壩至法士特大橋。紅線以外100m范圍，總面積77.55km2。實施內容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區劃定。

1.3 Ⅲ標段

Ⅲ標段為法士特大橋至扶楊交界、眉周交界。紅線以外100m范圍，總面積139.79km2。實施內容包括繪制1∶2 000地形圖;埋設GPS控制點;河湖管理范圍劃定;水域、岸線登記單元劃分;水域、岸線基本狀況登記;水域、岸線所有權的登記;水域、岸線登記單元附圖制定;水域岸線功能區劃定。

2 主要成果

渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目，范圍由西邊進入陜西省境內的陳倉區鳳閣嶺建河村起始，渭河干流沿途向東流經陳倉區、金臺區、渭濱區、高新區、岐山縣、眉縣和扶風縣后，左岸至扶風縣絳帳鎮南仵村流入楊凌區境內;右岸至眉縣東沙河入渭支流進入西安市周至縣境內。項目區總長度為214km，面積約為251.22km2。經過參測繪單位的艱辛工作，初步取得了如下主要成果。

2.1 確定基礎控制數據

為確保項目成果資料與國土、林業相關部門資料的有效銜接，本項目采用的坐標高程系統與國土、林業相關部門成果資料采用的坐標高程系統一致，即平面采用2000國家大地坐標系（高斯投影3°帶，第36、37帶坐標系）;高程采用1985國家高程基準。以此為基礎，測區范圍內連續布設64個GPS控制點，布設像控點及檢查點85個，其中64個GPS控制點經由國家測繪地理信息局大地測量數據處理中心解算而成[3]。

完成測區范圍內基礎地理信息1∶2 000 DLG線劃圖共計509幅，并完成了整體圖和分幅結合圖的制作;完成渭河生態區1m數字高程模型DEM數據與渭河生態區0.2m數字正射影像DOM數據，包括整體圖、分幅圖以及分幅結合圖。

2.2 獲取渭河“四線”落地

根據水利部、國土資源部、陜西省人民政府批復的《陜西省渭河水流產權確權試點實施方案》（水規計〔2017〕299號），對堤防工程范圍線（含護堤地、岸線）、堤防安全保護范圍線、渭河生態區控制紅線和生態區行政管理界線等“四線”進行現場調查、測量、復核登記的基礎上，將調查測量成果展繪在1∶2 000圖上，埋設了生態紅線界樁，明晰了界線，繪制完成了“四線”。

2.3 進行界樁（牌）制安埋設

本項目完成渭河生態區控制紅線界樁埋設1 333個，范圍內左岸708個、右岸625個。其中，渭河上游陜甘交界至寶雞峽大壩為285個，寶雞峽大壩至法士特大橋751個，法士特大橋至扶楊交界眉周交297個。同時，完成行政區管理界線界牌制作與安裝38個[4]。

2.4 完成自然資源、地籍調查

依照相關規范要求，對水域岸線內國有土地、集體土地權屬進行調查復核，并對水域岸線內自然資源權屬進行調查，形成了相關地籍調查表、界址點測量成果和國有土地地籍圖。

3 對相關問題的處理

3.1 臨水控制線劃定

本項目實施過程中，按照《堤防工程設計規范》（GB 50286—2013）確定堤防安全保護范圍線，城市段按堤防工程保護范圍表取小值，農村段取大值。

①對河道灘槽關系明顯、河勢較穩定的河段，按照設防標準將設計洪水位與河道外緣線或堤防工程設計線作為臨水控制線。

②對于沒有堤防設施控制的（渭河上游山區段），可將歷史最大洪水位與河道外緣線作為臨水控制線，如渭河寶雞峽林家村水庫庫區生態紅線控制以水庫設計洪水位確定范圍。

③對河勢不穩、河槽沖淤變化明顯、主流擺動的河段，應充分考慮河勢沖淤變化的影響，并適當留有余地劃分。

3.2 外堤腳工程范圍線

①外緣控制線劃定必須保證現有堤防設施安全和河道管理設施安全。

②對已建有堤防的工程河段，其外緣控制線可采用已劃定的堤防工程管理范圍的外緣線;對未劃定堤防工程管理范圍的河段，按照《堤防工程管理設計規范》（S 171—1996）并結合當地具體情況合理劃定。

③對無堤防的河道，采用河道設計洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。

④對已規劃建設堤防工程而目前尚未建設河段，應根據工程建設進度劃定，工程未實施的按無設施考慮。

3.3 渭河生態區控制紅線的確定

對于寶雞段渭河生態區紅線控制，按照《陜西省渭河生態區建設總體規劃》要求，生態區控制紅線按照城市核心區段200m、城市段1 000m、農村段1 500m進行控制測量繪圖，坐標控制“栽樁亮界”[5]。

若遇到河道無堤段，生態紅線按自然岸坎確定，如渭河寶雞峽大壩上游無堤段以河道自然岸坎或最高洪水位確定生態紅線控制范圍。

若遇到支流入渭且無堤防（主、支流）段，依支流入渭喇叭口向外延伸100m確定生態紅線控制范圍，如渭河寶雞峽大壩上游入渭小水河、通關河其主、支流均為無堤段，在項目實施中按入渭喇叭口向外延伸100m劃定生態紅線。

若遇到生態紅線與已成的渠道、公路、鐵路及高速公路靠近或幾乎重合，其生態紅線按已成的工程設施確定控制范圍，如渭河寶雞峽大壩L0+000～L1+286段為寶雞峽總干渠道，陳倉區L42+849～L46+654段和岐山縣L25+011～L59+481段為西寶高速公路，眉縣魏家堡L168+898～L172+583段為寶雞峽干渠。為尊重實際，按其工程設施邊緣確定生態紅線控制范圍。

3.4 生態區行政管理界線的確定

寶雞段渭河沿岸生態區行政管理界線的劃定，依國土資源部第二次土地調查結果，確定生態區管理省、市、縣（區）、鄉鎮界線。

寶雞市高新技術經濟產業開發區所管轄的鄉鎮界線區域，按現狀功能區劃，應歸高新區行政管轄，然而，依國土資源部第二次土地調查結果，高新區無行政管轄，其行政功能劃歸在渭濱區、金臺區及陳倉區。為此，生態區行政管理界線依國土二調結果，原有鄉鎮屬該區仍然按所在區進行設樁亮界。

在本項目實施過程中還遇到以渭河支流河道中心線為行政管理界線的，如入渭支流東沙河行政管理界線，河道中心線以東為眉縣界，以西為扶風界。為了保證縣界樁設在適宜位置且不產生糾紛矛盾，經市、縣、鎮三方協商，縣界樁設在某岸堤頂，在成果圖表上進行標注說明即可。

4 建議

第一，在開展渭河水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目工作以前，對參加調查的人員進行了統一培訓，明確調查任務和主要內容，統一地類標準和成果要求，規范作業程序和調查方法，確定調查原則和工作紀律，保證調查工作進度，確保調查成果質量。

第二，岸線控制線的劃定應根據河流自然形態、水力學特性及當地村鎮建設、防洪設施布局等進行統籌考慮，重視行政區域交界處、高速公路、鐵路等基礎設施工程節點處的銜接，避免因地區間經濟社會發展要求的差異或重要基礎設施的影響，導致岸線控制線劃分不連續和不一致等問題的發生。

第三，渭河水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目涉及水利、農業、林業、國土、民政及城建規劃等多個部門。因此，要按照方案要求，協調相關部門統籌做好土地規劃、縣域城鎮規劃、水生態環境治理保護等相關工作，處理好整體利益與局部利益關系，統籌兼顧上下游、左右岸、鄉鎮間以及行業間的需求，結合不同河段的岸線特點和開發利用與保護要求，合理劃定河道岸線控制線。例如，本次渭河水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目較好地與國土部門開展的渭河水流自然資源統一確權登記試點成果對接，建立了以自然資源登記單元號為前提的自然資源地類面積統計成果。

第四，渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目的實施完成，特別是“四線”繪制，“栽樁亮界”，為渭河生態建設管理提供了重要依據。因此，今后要進一步強化河流水域岸線管理，建立健全岸線保護制度，依法行使河流岸線管理權限，這樣才能有效規范河流管理，從而推動河長制工作責任的落實。

5 結語

渭河寶雞段水域、岸線等水生態空間確權登記試點項目的實施，為本區段河道生態管理提供了堅強的技術支撐，有效規范了河道采砂、岸線利用、河道灘區開發、城市建設和土地利用等諸多涉河事務，對沿岸市縣經濟社會發展、河流生態健康和防洪安全具有重要意義。

參考文獻：

[1]徐永兵，馬玉擴.河長制管理信息系統升級建設探討[J].中國水利，2019（10）：21-22.

[2]何丹.基于省級河湖長制管理信息系統建設的數據共享需求研究[J].中國水利，2019（10）：23-25.

[3]宋志林，魏永斌.陜西省渭河生態區建設保護有關問題探討[J].陜西水利，2018（2）：7-8，11.

[4]尚小平，張永勝.渭河干流定西段的管理保護分析與建議[J].中國水利，2019（10）：47-49.

[5]李斐，陳蕾，鄧瑞.湖北省湖泊管理制度機制建設對策[J].中國水利，2019（8）：14-17.