中國(guó)新能源發(fā)展成本分析和政策建議

董強(qiáng)

摘 ?要：近年來(lái)，中國(guó)新能源快速發(fā)展，對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。新能源發(fā)展在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也亟待關(guān)注解決一些問(wèn)題：一方面，如何增強(qiáng)新能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，提升平等參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，現(xiàn)有補(bǔ)貼政策推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但也面臨補(bǔ)貼資金虧空逐年加大的困難，影響可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：風(fēng)能資源;風(fēng)電;發(fā)展

隨著氣候變化的加劇，人們保護(hù)環(huán)境意識(shí)的加強(qiáng)，近年來(lái)風(fēng)力發(fā)電作為一種可再生、無(wú)污染、能量大、前景廣的新能源正在興起，自我國(guó)頒布《可再生能源法》以來(lái)，我國(guó)的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，圍繞著風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)和設(shè)備制造為主的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)取得了飛速發(fā)展。通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，《決定》確定了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性地位，并指出政府將會(huì)給予風(fēng)電產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)扶持。《可再生能源法》和可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的頒布實(shí)施的出臺(tái)，為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展描繪了誘人的前景。可見未來(lái)我國(guó)加強(qiáng)風(fēng)能資源利用，大力開展風(fēng)電項(xiàng)目，是我國(guó)走低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，達(dá)到減排目的的重要路徑之一。

一、新能源成本情況

1、新能源發(fā)電成本情況

（1）風(fēng)電成本。近年來(lái)，我國(guó)風(fēng)電全產(chǎn)業(yè)鏈逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，風(fēng)電設(shè)備技術(shù)水平和可靠性不斷提高，風(fēng)電場(chǎng)造價(jià)總體呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，就具體類型來(lái)看，分散式風(fēng)電項(xiàng)目單位造價(jià)要高于大型風(fēng)電場(chǎng)，主要是由于風(fēng)電機(jī)組單價(jià)高、項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)弱等。隨著風(fēng)電布局的調(diào)整，中東部及南部地區(qū)新增裝機(jī)規(guī)模占全國(guó)新增總規(guī)模的44%，從地區(qū)差異來(lái)看，“三北”地區(qū)風(fēng)電平均單位造價(jià)低于東中部地區(qū)，主要原因有：一是建設(shè)條件差異，中東部地區(qū)風(fēng)電主要建設(shè)在山地和沿海灘涂，地質(zhì)條件和交通基礎(chǔ)差，風(fēng)機(jī)基建和道路交通工程成本相對(duì)較高;二是用地成本差異，東部地區(qū)土地資源緊張，風(fēng)電用地指標(biāo)獲取難度大、成本高。

（2）光伏發(fā)電成本。隨著光伏發(fā)電的技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，中國(guó)光伏發(fā)電成本持續(xù)下降，單位容量造價(jià)就具體類型來(lái)看，分布式光伏發(fā)電造價(jià)比光伏電站高10%-20%。根據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)，全國(guó)光伏發(fā)電度電成本波動(dòng)范圍較大，在0.55～1.02 元/（kW·h）之間，平均為0.68 元/（kW·h）。

二、新能源支持政策及啟示

鑒于能源轉(zhuǎn)型要求、政策框架、市場(chǎng)模式等方面存在差異，導(dǎo)致不同國(guó)家的新能源支持政策也存在差別。總體來(lái)看，目前多數(shù)國(guó)家采用固定上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制（F IT）和獎(jiǎng)勵(lì)+市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制（FIP）。丹麥激勵(lì)政策配套有效。丹麥采取了包括碳稅、碳排放配額、環(huán)保稅、上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)能行業(yè)支持等相關(guān)政策，推動(dòng)風(fēng)電發(fā)展。早期丹麥采取了裝機(jī)基金和電價(jià)補(bǔ)助，要求新能源優(yōu)先上網(wǎng)，后來(lái)則以固定上網(wǎng)電價(jià)與差價(jià)補(bǔ)貼為主要支持手段。基于新增裝機(jī)容量的固定上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)機(jī)制，并通過(guò)補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)自發(fā)自用。在此期間，光伏發(fā)電投資成本大幅下降，上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)幅度沒有及時(shí)跟上，光伏發(fā)電迅猛發(fā)展。EEG 版全面引入可再生能源發(fā)電招標(biāo)制度，正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價(jià)的政府定價(jià)機(jī)制，全面推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)化。此外，新能源發(fā)展不但需要關(guān)注自身發(fā)電成本，也要關(guān)注系統(tǒng)成本。相比常規(guī)電源，新能源大規(guī)模并網(wǎng)必然增加系統(tǒng)的平衡成本和容量成本。風(fēng)電等變動(dòng)性電源出力波動(dòng)，需要電力系統(tǒng)提供調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)，增加平衡成本。此次修訂既是響應(yīng)歐盟關(guān)于可再生能源支持政策的要求，也有實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)、降低發(fā)展成本的內(nèi)在動(dòng)力。

1、新能源發(fā)展初期需要依靠多種方式的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大和成本降低的相互促進(jìn)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，但也不應(yīng)長(zhǎng)期依賴補(bǔ)貼。各國(guó)均根據(jù)本國(guó)國(guó)情、能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)進(jìn)程和自身承受力，采取逐步降低直至取消補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向。

2、引入市場(chǎng)機(jī)制可促進(jìn)新能源持續(xù)發(fā)展。通過(guò)招標(biāo)制實(shí)現(xiàn)開發(fā)投資權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，倒逼降成本;由于新能源發(fā)電邊際成本較低，在充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制下能夠憑借其成本優(yōu)勢(shì)保證優(yōu)先調(diào)度，推動(dòng)新能源優(yōu)先消納。

3、配額制在跨省區(qū)電力市場(chǎng)不完善的情況下可發(fā)揮重要作用，通過(guò)逐步提高配額要求，促進(jìn)新能源在更大范圍內(nèi)消納。

三、我國(guó)新能源可持續(xù)發(fā)展需要解決的問(wèn)題

建立了涵蓋上網(wǎng)電價(jià)、全額保障性收購(gòu)、補(bǔ)貼基金、稅收優(yōu)惠等方面的新能源政策體系，促進(jìn)了新能源快速發(fā)展，但也帶來(lái)一些問(wèn)題，值得關(guān)注。

1、補(bǔ)貼強(qiáng)度高，補(bǔ)貼資金缺口較大，難以為繼。我國(guó)新能源補(bǔ)貼強(qiáng)度高風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼強(qiáng)度分別約為0.17、0.53 元/（kW·h），補(bǔ)助資金缺累計(jì)超高。如果維持現(xiàn)有政策（不考慮光熱發(fā)電和接網(wǎng)補(bǔ)貼，按照當(dāng)前基金征收比例計(jì)算），預(yù)期“十三五”期間可再生能源發(fā)展基金的累計(jì)可能達(dá)。

2、現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制對(duì)降低成本和促進(jìn)消納的作用不明顯。近年來(lái)新能源發(fā)電，尤其是光伏發(fā)電成本下降幅度較大，但政策調(diào)整滯后，標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)往往滯后于成本下降，加上以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定的規(guī)模有限，從而使開發(fā)商自身降低成本的動(dòng)力不足。此外，現(xiàn)行以標(biāo)桿電價(jià)為主的價(jià)格機(jī)制僅對(duì)新能源開發(fā)商起激勵(lì)作用，而缺乏對(duì)常規(guī)電源補(bǔ)償調(diào)節(jié)促進(jìn)消納的激勵(lì)措施。

3、缺乏對(duì)新能源引發(fā)的系統(tǒng)成本和對(duì)策研究，對(duì)相關(guān)方激勵(lì)不足。新能源具有隨機(jī)性、間歇性等特性，可信容量低，電力系統(tǒng)必須配備足夠的靈活性電源，從而帶來(lái)額外的平衡成本和容量充裕性成本等，目前對(duì)這些系統(tǒng)成本的研究不夠，缺少補(bǔ)償機(jī)制。目前正在探索建立相關(guān)的市場(chǎng)化機(jī)制，但進(jìn)展不大。譬如，僅在西北地區(qū)開展了清潔能源替代自備電廠交易試點(diǎn)，輔助服務(wù)試點(diǎn)也僅限于東北、新疆、福建等地區(qū)。

四、新能源可持續(xù)發(fā)展的建議

1、提高標(biāo)桿電價(jià)退坡頻次，加大退坡幅度，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度;加強(qiáng)可再生能源附加征收管理監(jiān)督，做到應(yīng)收盡收，擴(kuò)大基金規(guī)模;根據(jù)基金征收總量，確定發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化布局，調(diào)控年度增量，減少補(bǔ)貼虧空，不斷提升新能源發(fā)展質(zhì)量。

2、通過(guò)完善政策降低土地費(fèi)用、稅費(fèi)等非技術(shù)成本，通過(guò)提高技術(shù)門檻引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步，內(nèi)外結(jié)合，降低新能源發(fā)電成本;在開發(fā)容量和上網(wǎng)電量上引入市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)大以競(jìng)標(biāo)方式確定的項(xiàng)目規(guī)模，倒逼成本降低;通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制確定保障小時(shí)數(shù)外的電量和價(jià)格，并將收益與常規(guī)電源共享，善用市場(chǎng)手段促進(jìn)新能源消納。

3、重視并研究我國(guó)新能源并網(wǎng)引發(fā)的系統(tǒng)成本及相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，在規(guī)劃中應(yīng)確保系統(tǒng)容量充裕度，未來(lái)煤電等調(diào)節(jié)電源利用小時(shí)數(shù)下降是大趨勢(shì)，需要采用市場(chǎng)手段給予補(bǔ)償;進(jìn)一步出臺(tái)“強(qiáng)制配額+綠證”制度，打破省間壁壘，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的綠證交易，推進(jìn)更大范圍內(nèi)的資源配置。

分析表明，多數(shù)省份風(fēng)電可實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，東中部地區(qū)光伏發(fā)電可基本實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶平價(jià)上網(wǎng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，新能源可持續(xù)發(fā)展仍需激發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和成本下降，減少補(bǔ)貼依賴，降低發(fā)展成本，需要建立倒逼機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)新能源開發(fā)預(yù)期目標(biāo)和融入大電網(wǎng)。通過(guò)完善電價(jià)下調(diào)機(jī)制、優(yōu)化規(guī)模布局、降低非技術(shù)成本、提高技術(shù)門檻等手段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷提升新能源發(fā)展質(zhì)量;在開發(fā)容量和上網(wǎng)電量上引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)收益與常規(guī)電源共享，著力打破省間壁壘，促進(jìn)新能源消納，推動(dòng)中國(guó)能源體系向清潔低碳加快轉(zhuǎn)型。

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