我國體育糾紛內部解決機制的完善

范威

摘要：體育糾紛的不斷增加使得研究體育糾紛的解決機制成為必要，而在體育糾紛的多種解決方式中，體育行會的內部解決方式是最迅速的，而如今我國的體育行會的內部解決機制卻存在很多問題，如體育行業組織具有行政壟斷性、良好的自治模式尚未形成、自設內部程序最高效力而外部救濟缺失、缺乏程序保障等問題，使得糾紛得不到公平、公正的處理，建議采取統一體育紀律處罰機制、完善程序、建立體育仲裁制度、確立司法審查制度等措施，不斷完善我國體育糾紛的內部解決機制。

關鍵詞：體育糾紛;體育行會;解決機制

Abstract： The sports dispute unceasing increase enables the research sports in abundance solution mechanism to become the necessity， but at in the sports dispute many kinds of solutions way， the sports guild's internal solution way is most rapid， but the present our country sports guild's internal solution mechanism actually has very many problems， like the sports profession organization has the administrative monopoly， the good autonomous pattern not yet forms， from supposes the internal procedure maximum potency but exterior question and so on relief flaw， deficient procedure safeguard， enables the dispute not to be able to obtain， fair processing fairly， suggested adopts the unification sports discipline punishment mechanism， the consummation procedure， the establishment sports arbitration system， measure and so on establishment judicature examination system， Unceasingly consummates our country sports dispute internal solution mechanism.?

Key words： Sports dispute; Sports guild; Solution mechanism

隨著體育產業的不斷發展，如今發生在體育領域里的糾紛呈爆炸式增長，而體育糾紛具有多樣性、專業性等特點，如何迅速、有效，公平、公正的解決體育糾紛，成為每一個體育工作者及法律工作者應該思考的問題。體育糾紛的解決方式也是多種方式并存的，體育行會的內部解決是解決糾紛的一種方式，也是最迅速的解決方式，如果能在發生糾紛的第一時間內將糾紛解決掉，則可以省去很多人力、物力還有財力，省去其它更復雜和耗時的解決方式，但體育糾紛的內部解決機制還存在著很多問題，需要不斷的去發現和完善。

一、行業組織的涵義、特征

簡單地說，行業組織是指由法人、其他組織或公民在自愿的基礎上依法組成的、以公益為目的的一種民間的、非營利性的社會團體。它有如下特征：

1、自愿性，又即非強制性。行業組織的自愿性不僅表現在所有成員加入該組織的自愿性，而且表現在所有成員有隨時的和不受限制的退出所加入的組織的自由。

2、民間性，又即非政府性。行業組織是一種非政府組織，這一特征使它與政府組織區別開來。在實踐中，行業組織可能有政府官員的參加，或者在政府組織的指導、幫助下設立，或者在財政上接受政府組織的資助，但是，它在組織機構、人事安排等方面都獨立于政府，它既不是政府機構的組成部分，也不受政府機構的主導，它的設立和運作應當是獨立自主進行的。

3、非營利性，又即公益性。行業組織是一種非營利性的社會組織，這一特征使它與具有營利性質的各類組織尤其是企業組織區別開來。盡管每一個行業組織成立的初衷和目的不盡相同，各有自己的組織使命和活動目標，但是，它們有一點是相同的，即都不以營利為目的，而是致力于社會的公益事業，維護的是社會的公平和正義。

4、中介性，行業組織是介于政府與企業之間的社會中介組織，有時又被稱之為政府與企業之外的第三部門，行業組織通常被視作政府與企業之間進行溝通的橋梁和紐帶。

5、組織性。行業組織一般都有穩定的組織形式、有成文的組織章程、固定的活動場所、明確的議事及決策程序以及相對固定的成員。

6、合法性。行業組織是經過法定注冊登記的組織，在我國，行業組織依照社會團體登記管理的規定進行登記，取得社會團體的主體資格。行業組織的這一特征使它與一些以自娛自樂為目的的民間松散型組織如各種體育愛好者行會、文學及藝術愛好者行會等區別開來。

二、體育行會及內部糾紛

1、根據我國國務院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》以及其他有關法律法規，對體育行會可以做以下界定：體育行會，是指公民自愿組成，為實現會員共同體育運動意愿，按照其章程開展活動的非贏利性社會組織，國家機關以外的組織亦可以作為單位會員加入體育行會。體育行會是體育社會團體的一種，應作為民間自治組織，但在當今的形勢下又擁有一定行政管理權，具有官民二重性。其種類很多，有田徑行會、足球行會、籃球行會、游泳行會等等。

2、體育行會內部糾紛主要是就現行行會規則在適用中發生的糾紛。體育行會所能解決的糾紛主要是發生在行業內部的，如體育管理糾紛、行政糾紛、競爭糾紛等，其中以行政侵權引起的糾紛居多。從我國的體育體制及其發展軌跡看，具有官民二重性的特征，實際上，我國體育行會依法所享有的管理權，既有自治特性，又有行政權特性。因此我國的體育行會內部糾紛更為復雜，其內部糾紛處理更為困難，這主要是因為我國體育行會有其特殊的法律性質和法律地位。

三、體育行會的公共管理權力的來源、種類和類型

1、權力來源。（1）、通過法律授權而取得，即國家法律法規對社會組織享有的自主權的認可和保護，這里包括因法律授權而取得的公共管理權和因法律認可而取得的自治管理權。（2）、因委托而取得的權力，體育行會的特殊地位。由于政府要作好體育工作，管理好體育事務往往通過授權的形式將一部分政府職能交給體育行會組織。（3）、通過契約方式取得權力，這種公共契約是由會員和體育行會組織達成的，會員通過對行會章程的認可讓渡部分自主權給行會。

2、權力的種類有監督權、處罰權、糾紛解決權等。

3、類型包括：（1）、基于不平等主體關系而形成的管理和被管理關系;（2）、平等主體之間基于管理權而產生的委托管理型糾紛;（3）、基于體育行會內部自治權而產生的內部管理糾紛。

四、我國體育行業自治存在的問題

我國的體育行會因授權獲得了壟斷性權力，卻又缺乏有效的外部監督與內部自律，會員對行會往往缺乏認同感，行會難有真正的權威與凝聚力。具體到體育紀律處罰，由于缺乏對權力的控制，體育組織的權力與相對人的權利失衡，機制建設缺乏對相對人的關注，缺乏對相對人的程序性保障，加之體育組織的執法素質，近年來體育處罰出現了很多問題。

（一）、與體育相關的法律制度不夠健全

我國體育紀律處罰中出現的問題與我國“依法治體”的時間尚短，尚未探索出紀律處罰的有效經驗有關。首先，我國體育界的法律現狀與我國缺乏法律文化傳統是分不開的。其次，我國體育組織紀律處罰與我國法制建設現狀是分不開的，如體育紀律處罰缺乏程序保障與我國行政處罰立法現狀息息相關。立法存在職能分離原則籠統，聽證范圍過窄，舉證程序上缺乏相應的操作規范，證據種類、舉證責任方面存在立法空白等問題。最后，“依法治體”尚未形成還表現在體育紀律處罰的立法、執法素質有待提高。我國體育組織人員結構單一，立法技術和執法水平低，因此才會出現處罰模糊、處罰錯誤適應規則等問題。

（二）、良好的自治模式尚未形成

行業行會的處罰是一種非法律處罰，具有內部性、封閉性的特點，這種處罰之所以有效，是因為行業行會是一種關系網絡，互惠交換的規范能夠在穩定和重復不斷的交往中形成，會員在行為選擇上會更傾向于合作而非背叛。英超、意甲中都有很多超過百年的俱樂部。由于我國職業體育尚處于摸索中，因產權、投資環境、經營等問題，俱樂部更迭頻繁。會員流動性過大，缺乏長期博弈，導致內部紀律處罰難以奏效。

（三）、體育行業組織具有行政壟斷性

我國體育行會名義上是由從事該運動的單位和個人自愿結成的惟一全國性非營利社會團體，是一個為會員提供服務、自我管理的民間組織，但它實際上是半官方機構，與管理中心是一套人馬兩塊牌子，如中國足協，既是具有獨立法人資格的行會，也是管理全國足球競賽的項目管理中心，承擔了許多在傳統體制下由體育行政機關行使的管理職能，具有《體育法》授予的管理職能行會，并不具有民間性、自治性的特征，是我國體育管理體制改革的產物。

（四）、自設內部程序最高效力而外部救濟缺失

1、《中國足協章程》第六十二條規定：“1、會員行會、注冊俱樂部及其成員，應保證不得將他們與本會、其他會員行會、會員俱樂部及其成員的爭議提交法院，而只能向本會的仲裁機構訴訟委員會提出申訴。2、訴訟委員會在《訴訟委員會工作條例》規定的范圍內，做出的最終決定，對各方均具有約束力。3、訴訟委員會做出的上述范圍外的裁決，可以向執行委員會申訴，執行委員會的裁決是最終裁決。”在實踐中，中國足協也將內部糾紛處理機構做出的裁決作為最終裁決，排除法院的司法審查。中國足協章程中有關糾紛不經過司法解決的規定，成為足協阻擋司法介入的最大擋箭牌。

足協作為行業行會在符合法律、法規情況下，可以有其自律性規定。但足協對俱樂部及球員、教練的處罰涉及公權力行使，即應納入司法審查范圍。在國務院沒有設立仲裁機構的情況下，足協設立訴訟委員會并稱爭議只能經過其訴訟委員會解決的作法是錯誤的。

2、內部仲裁制度不完善

大部分體育組織尚未建立內部仲裁制度，中國足協建立了仲裁制度，但尚不完善，主要問題有：仲裁員不中立、程序規定過于簡單、體育仲裁制度尚未建立、司法審查制度尚未確立等。

（五）、缺乏程序保障

1、大部分體育組織無紀律處罰程序規定聽證是正當程序的核心。我國大部分體育組織對紀律處罰程序未明確規定，或雖規定但非常簡單。在《中國足球行會章程》《中國籃球行會章程》《中國排球行會章程》《中國羽毛球行會章程》《中國乒乓球行會章程》《中國田徑行會章程》《中國游泳行會章程》中，只有《中國足球行會章程》對紀律處罰做了較為詳盡的規定。

2、現有紀律處罰程序有待健全

我國大部分體育組織規則中無處罰程序的規定，也沒有建立聽證制度。中國足協是我國體育組織中規則較為詳細的，但程序制度仍然存在聽證機構重疊、聽證制度未能嚴格貫徹、聽證者身份不明、聽證者身份不獨立的問題，主要表現在聽證者任職資格不明，體育組織調查、指控和聽證職能的混和，缺乏獨立專家介入等問題。

五、體育糾紛行會內部解決機制的完善

機制的完善是解決問題的根本，而機制的完善又不是一朝一夕的事情，它需要不斷的發現問題，不斷的進行完善。技術層面的問題則相對容易解決。

（一）、統一體育紀律處罰機制

體育運動雖然千差萬別，但各項目的體育紀律處罰仍然有很多相似之處，其基本類型是相同的，目前我國各單項行會紀律處罰機制差別很大，因此應統一各單項行會的紀律處罰機制，使體育紀律處罰公平合理地進行。可以由體育行政部門制作統一的紀律處罰規則作為范本，各單項行會參照該范本根據自身具體情況建立本組織的紀律處罰機制。按照“最低限度的公正”規定紀律處罰程序;允許相對人對單項行會紀律委員會做出的處罰申訴至該行會的仲裁委員會或執行委員會（按照體育組織紀律處罰的數量和上訴數量的不同，數量多的體育組織設置仲裁委員會，數量少的可以由執委會聘請獨立專家進行上訴仲裁。

（二）、相關人員參與規則制定

我國體育組織尚未完全脫離政府機關，但即使如此體育組織也必須依會員合意而行為。這種合意就是體育組織的規則，尤其是章程。體育組織應依章程規定的權限行事。應該健全完善社團章程的立法程序，使得社團成員通過代表，真正能參與社團章程的制定過程，成員可以通過社團章程來維護自己的權益。

1、行會的全國會員代表大會要能夠代表各方利益，其人員組成應包括以下各方利益代表。

2、應按時舉行成員代表大會，各成員有權選舉體育組織的領導人，審議體育組織的工作報告及運營情況，對體育組織錯誤的決定予以糾正。

3、表決要有程序保障。表決，尤其是選舉表決要使用秘密投票方式。在單項行會完全脫離政府機關之后，行會領導人應由民主選舉產生。在未脫離之前，可以由體育行政部門任命，但應分配一定比例由民主選舉產生，以代表不同的利益群體。

（三）、完善程序

我國有缺乏程序公正的傳統，大部分體育組織很難實現英美法系國家體育組織的程序公正的標準。具體而言，為了保證程序公正，我國體育組織可參照以下幾點賦予相對人程序權利：

1、處罰程序應當設立聽證制度。《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知相對人有要求舉行聽證的權利;相對人要求聽證的，行政機關應當舉行聽證。相對人不承擔行政機關組織聽證的費用。”體育組織按照規則實施處罰時，應當比照《行政處罰法》第三十一條、第三十二條、第四十一條的規定，在作出處罰決定之前，不能剝奪相對人應享有的知情權、陳述權和申辯權。在較為嚴重的指控中，相對人有權請律師代表出席聽證，有權傳喚證人和交叉質證。聽證應當在處罰決定做出之前進行。為了兼顧效率，聽證可適用簡易程序。

2、相對人面臨紀律處罰時，處罰機構必須及時通知其所面臨的指控和指控的理由，告知應包括與被告知者利益有關的充分信息，并給予被處罰者足夠時間準備聽證。

3、聽證者應中立，要避免職能的混和且無利害關系、無偏私。（1）、避免體育組織內部職能混和。以全國性單項體育行會為例：全國代表大會是最高權利機構，具有立法權，修改和通過章程，進行暫停和取消會員資格的處罰;紀律委員會負責對不當行為的調查、指控和處罰;仲裁委員會聽取對不服紀律委員會處罰的申訴。（2）、聽證者身份獨立。改變體育組織內部紀律委員會和仲裁委員會人員由組織內部工作人員擔任的現狀，增加外部專家的比例，尤其是增加有法律背景的專家的比例。仲裁委員會的人員不能與紀律委員會的人員重疊。（3）、回避制度應作為強制性條款。相對人有權要求與案件有利益關系的裁決者回避。（4）、體育組織做出的決定應給出理由。

（四）、建立體育仲裁制度

我國目前還沒有專門的體育仲裁機構，應根據《體育法》中對競技體育糾紛進行調解仲裁的規定，制定體育仲裁法規，建立符合體育社會化和法制化方向并與國際慣例相協調的，能夠快速、簡捷、方便、經濟地解決糾紛并納入國家統一仲裁法律體系的體育仲裁制度。

體育領域中有大量的糾紛是由體育行業內部自行解決的。基于體育糾紛的專業性、技術性色彩，當事人首先傾向于尋求體育行業、行會的內部解決。目前，國際上體育領域擁有處理糾紛權限的機構有國際奧委會、國際單項體育組織、各國家奧委會及各國單項體育組織等。

各國國內單項體育組織通常情況下以內部的行政裁決或仲裁裁決方式解決體育糾紛。在解決體育糾紛時，一般都會適用其各自所屬的國際單項體育聯合會的相關規則，如意大利足聯在裁決案件時會適用國際足聯的有關規則;國際體育單項聯合會可以審查所屬的各國國內體育組織作出的糾紛的處理決定，包括比賽裁判以及運動員比賽資格等問題。在其所適用的規則中，奧林匹克憲章的效力最高;各國的國家奧委會可以解決諸如禁賽運動員參賽資格的問題;國際奧委會可以根據運動員或是某一國際體育單項聯合會的請求，或者自行決定，對各國國家奧委會的有關裁決進行復審。奧林匹克憲章承認各國國家奧委會是各自國家的唯一有權代表，但同時規定，各個國際單項體育聯合會有權制定并保障實施各自運動項目的規則以及審理運動員參賽資格問題。當然，國際奧委會對與奧林匹克運動相關的一切糾紛擁有最終的處理權。

縱觀各體育組織經驗，建立體育仲裁有兩種選擇：一種如CAS，由體育組織籌建，逐步脫離體育組織而相對獨立的體育仲裁機構;一種如美國，為了解決體育爭議，依托美國仲裁行會（AAA）專門成立了體育仲裁小組，該仲裁員小組由來自全美國精選的中立仲裁員組成。

建立如同CAS式的獨立于體育組織的仲裁機構是我國體育仲裁的最終目標，但目前要做到一步到位存在一定困難，可以建立依托我國體育主管部門，與仲裁機構合作的半獨立型的體育仲裁機構，隨著體育體制改革逐步過渡為獨立的體育仲裁機構。

（五）、確立司法審查制度

我國《體育法》規定，在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。但是，這一條規定并不妨礙我國司法機關按行政訴訟程序受理本案。首先，應由國務院設定仲裁機構和制定仲裁規則，但目前國務院并沒有設立體育仲裁機構，這就使爭議沒有仲裁解決程序。而按一般法律解決途徑的規則，在沒有仲裁程序的情況下，司法程序就是最終的解決途徑;其次，該規定并未規定將設立的仲裁機構的仲裁是終局的，并未排除司法的終審權;第三，即使我國體育仲裁制度建立起來，這種內部裁決機制不能取代司法審查的作用。作為法治的基本原則，司法擁有最終裁決權，而且，除非法律排除這一原則的適用;最后，國外的司法實踐也表明，體育行會組織具有行政訴訟被告的資格。

當然，國家權力的介入并不意味著可以隨意干預行業組織的獨立性和自主權，國家對行業自治的調控必須有一定限度，國家的監督以不損害行業組織的自治性為前提。在規范與監控行業組織合法自律的同時，國家必須將自己的權力限定在一個合理的范圍之內，既要保證國家的有效監督，又要保障行業得到真正的自治。

司法審查中要體現對體育組織自治的尊重，遵守技術事項例外原則、用盡內部救濟原則與仲裁協議效力優先原則。司法審查通常只限于對社會自治組織行為是否遵守法治原則基本要求的審查，即是否濫用和超越自治權，是否侵犯組織成員基本權利和自由，是否遵守正當程序，而不應涉及一般自治范圍內的事項，更不應涉及自治組織處理決定對事實的認定、評價及其合理性。

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