監察委調查程序啟動研究

孫靜靜

摘要：設置國家監察委員會是我國依法治國進程的進步，然而在監察體制改革初期，監察權力仍然會受到除法律之外因素的干擾。為了避免“紀法不分”之嫌，應啟用監察立案與刑事立案相結合的體制機制;為了監察調查工作能有效實施和逐步推進，應把初核作為監察調查啟動程序。當然，一個法律程序的啟動是受由一國國情、法律傳統和價值取向等多方面因素影響的。所以，可借鑒我國和域外刑事偵查啟動的特點，對我國監察調查程序制度進行原則、實施方式上的頂層設計，使得監察體制改革的目的更好的實現。

關鍵詞：監察調查;刑事偵查;啟動

在監察體制改革如火如荼的進行過程當中，紀律監察委員會工作人員工作要求從執紀變為執法，檢察院轉隸人員工作要求從偵查職務犯罪變為執紀執法，共同監督、調查、處置職務違法和職務犯罪行為，辦理職務違法和職務犯罪行為要求合法合理的監察啟動措施：一方面要保障監察委員會有效實行監察，另一方面也要防止監察人員權力濫用隨意啟動調查程序從而傷及無辜。

一、我國的監察調查與刑事偵查程序

（一）我國監察調查與刑事偵查程序定位

監察調查指的是監察機關在調查由其管轄的職務違法與職務犯罪案件中，依法運用有關強制性措施來查清案件事實的相關工作。監察調查是監察委員會“監督、調查、處置”三項職責之一，法律賦予監察機關調查權是發揮其監察職能的重要基礎。《刑事訴訟法》第106條第1款規定：“偵查是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。”在刑事偵查過程中，偵查人員必須無條件的遵循《刑事訴訟法》所規定的偵查程序。

現如今學界對監察調查程序的定位有了較為一致的認識：首先，監察調查程序絕不僅僅是刑事司法程序;其次，對職務犯罪的監察調查程序是“類偵查”程序，是一種刑事審前程序。監察委員會的調查權具備國家性、強制性、綜合性等特征，其與偵查權的權力內及外延具有一定差異性，但也有不少相似之處[1]。監察調查行為與刑事偵查行為在主體、對象等方面存在著差異，但毋庸置疑的是，對于腐敗犯罪的監察調查是具有刑事訴訟性質的。監察機關在進行職務犯罪調查時，當然要遵守《監察法》規定的調查模式，而且要秉承監察調查程序和刑事偵查程序都是處置犯罪的一個準備階段，因此理論上要樹立“監察刑訴一體觀”。

（二）我國監察立案與刑事立案的關系

《監察法》第39條第1款規定：“經初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任...”應當注意的是，此處的“監察對象”是由《監察法》第15條明確規定的六類人員;此處的“職務違法犯罪”包括“職務違法”與“職務犯罪”;此處的“法律責任”為職務違法與職務犯罪所承受的法律責任。我國現行刑訴法中，用第二編第一單章規定了“立案”這一獨立程序作為刑事訴訟啟動程序。立案即宣告刑事案件成立，由此確立犯罪嫌疑人，并開啟偵查程序。立案是極具有中國特色的一項刑事司法制度，除有利打擊犯罪外，還是防止濫用強制調查手段，實現犯罪調查中人權保障最基本的措施。

學界對監察立案的實施方式有不同的見解：（1）合并說，即職務違法和職務犯罪公用一套立案機制，兩委合署辦公本就公用一套辦案機制。（2）分離說，認為不專設職務違法、職務犯罪立案程序將會造成國家刑事程序法制不同一的情況出現。（3）折中說，主張對國家工作人員的立案管轄應當合并，對非國家工作人員只管轄職務犯罪[2]。對于監察對象本文認為第三種觀點更加合理，紀委和監察委的調查程序有一定的區別，但在現實情形下，兩機關求同存異是非常必要的。監察機關一般應以涉嫌職務違法為立案條件，特殊情況下一職務犯罪為立案條件。

二、我國與域外刑事偵查啟動措施的比較與缺陷

（一）我國刑事偵查啟動程序缺陷

《刑事訴訟法》第107條、第111條規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。”“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄的范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案...”在2018年5月10日發布的《刑事訴訟法（修正草案）》征求意見稿中沒有對立案專章進行修改，由此說明，我國的刑事訴訟啟動程序中的實施缺陷依然存在。

1.立案前提和人們普遍認識規律相悖。毋庸置疑的是，刑事訴訟的立案前提為有犯罪事并且需要追究刑事責任，兩者條件缺一不可[3]。無論是公安機關還是檢察院的偵查辦案人員對案件了解的過程都是由外至里、由淺入深的過程，他們通過深入細致的偵查和分析判斷來獲得案件事實。公安機關在接收到報案控告、舉報和自首的材料時，如果不加以偵查，就不能準確的進行刑事案件亦或是治安案件的分流。在公安機關、檢察院的偵查活動中，如果不能進行有力偵查，又豈能正確確認是否有犯罪事實需要追究刑事責任。

2.立案行為導致了偵查程序的中斷。立案審查的內容與偵查手段關系密切，在立案前的初查手段中，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第171條第三款的規定：“初查過程中，公安機關可以依照有關法律和規定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。”由此可見，初查手段屬于偵查行為，獨立的立案程序割裂了連續的偵查行為，既不符合基本法理，又沒有實際意義，破壞偵查程序應有的完整結構[4]。

（二）域外刑事訴訟啟動模式

刑事訴訟模式的形成來源于各國的發展歷史和國情，由于各國的法律傳統與時代國情的不同形成了不同的刑事訴訟模式，可以大致分為兩種不同的類型：對人模式與對事模式。對事模式又可分為兩種類型：隨機性啟動模式、程序性啟動模式[5]。

隨機性啟動程序開始于獲得犯罪消息，偵查機關一旦獲悉有犯罪信息，就啟動訴訟程序開始調查，此間不需經過獨立的立案處理程序等。這一模式保證了刑事訴訟的效率要求，偵查程序及時的啟動表現出偵查機關高度的機動性和應急性。英美法系國家是隨機性啟動程序模式的代表，以指控特定公民有“合理懷疑”實施了某項犯罪意味著刑事程序的開啟，這種指控不需要任何專門手續就可以開始進行偵查。

程序性啟動方式與隨機性啟動方式相反，它的啟動要經過一道專門的開啟程序如立案程序。在采取程序性啟動方式的國家，偵查往往不被視為刑事程序的首要環節，而是提起程序或立案程序的后續程序。根據前蘇聯的規定，只有在做出立案決定后，才進入了刑事訴訟程序，偵查機關才能開始進行偵查活動。在正式提起偵查前進行的前期調查不能采用偵查措施，只能在緊急情況下對現場幾有關物品進行勘驗。偵查機關經過勘驗認為存在犯罪案件并且要提出進行刑事訴訟，就會辦理相關立案手續，手續齊全后刑事訴訟正式啟動。

三、監察調查啟動程序的建構

（一）監察調查啟動的原則

1.及時性原則。及時啟動調查程序能收集到離案件發生最近的證據，此時的證據質量和數量才是品質最高的。在檢察院轉隸之前反貪部門承辦的行賄罪案件中，行賄犯罪的低查處率顯的尤為尷尬。行賄和受賄行為本就是一對孿生兄弟，但是其兩行為的查處力度卻大相徑庭，受賄犯罪的查處率要遠遠高于行賄犯罪，其中最重要的原因就是在司法實踐中，因為行賄行為人一般不是國家工作人員，偵查人員查處行賄犯罪往往依托于國家工作人員的受賄行為，行賄受賄并案偵查啟動依賴于受賄案件的啟動，此時行賄人有時間思考和實施偽造證據、引誘證人等一系列應對措施，大大欠缺了行賄行為本身偵查程序啟動的及時性。

2.合理性原則。監察調查程序作為具有國家強制力的類偵查程序對監察對象的監督有其天然的優勢，但對于被調查人來說，國家強力是一把“雙刃劍”，它一方面可以保護公民不受外來力量的侵犯，另一方面它自身過于強大會對公民個人的權利進行限縮。所以，調查程序的開啟一定要合理、恰當和適度。

3.可救濟性原則。監察調查啟動程序中也可能存在發生錯誤的情況，法治社會要求保障公民的合法權利不受侵犯。當監察對象或被調查人的實體權利遭受侵害的時候，有關機關和個人在法律的框架內對受侵犯人采取一定的措施補救損害來保護權利人的合法權益。《監察法》第67條規定：“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害的，依法給與國家賠償。”監察調查程序屬于監察機關極其工作人員行使職權的范疇，則應當依法給與救濟。

（二）我國監察調查啟動程序的構建

1.弱化監察調查立案程序。現階段我國監察體制改革應側重于對監察對象的監督，調查程序的啟動才是實施監察法的最好體現，立案只是關系到調查方向的確定。現階段監察法方才頒布，對于監察機關工作人員來說，經過簡單初核階段不能準確判斷具體案件是否涉嫌職務犯罪需要追究法律責任，因此應把初核作為整個監察調查啟動程序，一方面能使得監察調查工作及時有效的開展，另一方面降低監察委工作人員的辦案壓力。

2.加強初核和立案后調查的銜接。在初核階段的調查效果實質上已經超越了刑事初查措施強度成為了名副其實的調查階段，所以無論在體例上還是在實踐中，初步核實和立案后的調查都是監察調查程序的組成部分。初核應成為立案后調查階段的重要準備程序，因為在初核中獲得的證據材料與案件發生的時間點更近而更加準確。

3.強化限制人身自由的調查措施批準程序。目前在監察調查措施中限制人身自由的調查措施為留置，《監察法》第43條規定了留置措施的適用和批準，把對留置措施的批準權限制在監察系統內部。此種制度設計對于監督的缺陷是致命的，不能有效的保障被調查人的權利。為了防止監察機關濫用留置權，應在檢察機關和被調查人之間引入一個相對獨立的第三方檢察機關，把限制人身自由的調查措施批準權遷移給具有法律監督權的檢察機關，使這些帶有強制性的調查措施的批準和實施主體分離，制衡主體由線形結構變為三角形結構。

4.確認調查啟動中的律師介入權。《監察法》通篇沒有提到律師介入，無視了《憲法》規定的“國家尊重和保障人權”原則，就法的效力位階“上位法優于下位法”原則而言，《監察法》有違憲之嫌。監察體制改革的重點本就是黨規黨紀法治化的過程，去政治化應成為改革的應有之義，把律師介入的規范納入監察調查程序特別是監察啟動程序是必要的，應賦予被調查人在調查啟動階段可以聘請律師的權利。但是其權利也應當與現實情形契合，所以，先賦予對被留置的調查人可以獲得律師幫助的權利，隨著改革的深入發展再慢慢推行獲得律師幫助的范圍。

5.明確被調查人被錯誤啟動調查的異議權。《監察法》目前對于被調查人在遭受監察機關的權利侵害時的救濟權理和途徑還沒有明確的規定，只是泛泛的規定有關人員的權利遭受侵害時可以獲得國家賠償。在未來，隨著監察體制改革的不斷推進，應該增加被錯誤啟動的被調查人的異議權，被調查人對監察機關的調查行為有異議的，可以向上一級監察機關進行申訴，若對申訴結果還不滿意，可向申訴機關的上一級機關進行復核。

參考文獻：

[1]左衛民.監察委員會調查權： 性質、行使與規制的審思[J]武漢大學學報，2018（01）：0-6

[2]龍宗智.完善監察法中職務犯罪調查制度的建議（二）|完善監察立案規范.法學學術前沿[EB/OL].http：//m.sohu.com/a/208723241_671251

[3]鄧燁然.我國刑事訴訟立案程序及其缺陷的剖析[J]法學研究，2011（17）：89-90

[4]施鵬鵬;陳真楠.初查程序廢除論[J]社會科學， 2014（09）：98-109

[5]盧永紅.我國刑事立案條件的沖突與立法完善[J]人民檢察，2016

[6]卞建林.刑事訴訟法[M]北京： 科學出版社，2008.