城市管理綜合行政執法體制研究

季新凱

摘 要：為實現城市管理的現代化，推進城市化進程，構建更加和諧文明的社會環境，就必須完善城市管理綜合執法體制和機制，提高城市管理綜合執法行政能力。本文首先介紹了城管綜合執法制度的起源與發展，闡述城管綜合執法制度存在的重要性和必要性，分析城管綜合執法存在的系列問題，提出完善我國城市管理綜合執法制度的建議。

關鍵詞：城市管理;綜合行政執法;問題;對策

隨著社會經濟的快速發展，城市建設進程不斷加快，城市面貌煥然一新，這對城市管理的要求和壓力也更大。給城市管理帶來不少問題，比如環境衛生較差、交通擁堵、社會沖突明顯、教育不均等等問題，面對日益復雜且種類繁多的情況，城市管理綜合行政執法的難度不斷加大，不能滿足當下社會管理的需要，甚至在日常管理中與群眾發生沖突。那么，如何解決當前城市管理綜合行政執法過程中發生的各種問題，實現城市管理和民眾生存和發展的雙贏，就成為建設和諧城市面臨的一個現實課題。

一、我國城管綜合執法制度的建立和發展

我國自20世紀70年代末實施城市管理綜合執法以來，對我國城市發展起到了巨大推動作用，也是構建和諧社會重要舉措。隨著改革開放的不斷深入，我國經濟水平不斷提高，城市發展迅速，城市管理能力漸漸無法配備城市的發展要求。1997年，經國務院批準，北京市在全國范圍內率先開展了城市管理綜合行政執法試點工作。2002年，國務院印發《關于進一步推動相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省級人民政府在本行政區域內開展相對集中處罰權工作[1]。此后，不少地方政府探索開展城市管理綜合執法行動，通過出臺地方性發法規與規章，以地方立法的形式的確定了城市綜合執法的法律地位。同時，城管綜合執法隊伍迅速發展壯大，成為城市管理、行政管理的重要執法力量，并逐步緩解了城管多頭執法、職責不明、執法過度等現象，也擴大了管理的范圍，從單一的城市市容市貌管理逐步發展到文化市場、交通出行等領域。

二、我國城市管理綜合行政執法中存在的問題

（一）城市管理綜合行政執法法律依據不足

雖然《行政處罰法》和相關法中對城市執法都有相應的規定，但是缺少一部專門法明確城管執法的范圍、方式和內容。比如城管部門可以對供水設施發生故障，影響正常供水且不及時搶修的行為進行處罰，但這只是地方政府的規章制度中確定的，并沒有賦予城管部門執

法權。而且，從理論上說，城管部門除了可以行使處罰權，還能行使檢察權、強制權等，但目前城管部門這而權力的行使都缺乏明確的法律依據，導致城管部門在實際執法過程中缺乏穩定性，也增加了執法者執法的隨意性。

（二）城市管理綜合行政執法職權不清晰

一是城管執法職責邊界劃分不清晰，在許多領域與其他行政機關部門存在交集，范圍界限模糊，容易導致重復執法、多頭執法，或者執法空白。二是城管執法部門自由裁量權過大，城管部門在行使執法權很多時候都是在行為發生過程中，那是否做出相應的處罰都取決于執法人員的現場判斷，因此城管執法部門的行政自由裁量權有著重要的影響。在目前城市管理執法體制下，由于缺乏完整明確的法律條文，城管管理職權不清，會出現執法的自由裁量權過大，導致由濫用權力的現象發生。

（三）城市管理綜合行政執法機制不暢通

城管執法機構應是政府的職能部門之一，不與其他行政部門并列，但目前在地方城市管理綜合行政執法部門是掛靠在城管局的下屬單位，這在一定程度上降低了城市管理綜合執法機關的行政層級，不利于行政執法權的行使[2]。此外，由于城管綜合執法機關的職權不斷擴大，相應地，城管部門的職責權限也隨之不斷擴大，已經遠遠大于原先的城管部門，在交通出行、市場監管、文化市場等方面都有管轄權利，需要對各個部門進行協調，比如交通、公安、文化、市場監管等，需要各個部門的配合與協調。同時，城管機構和隊伍也日益膨脹，而城管部門的雙重管理體制，不僅給城管執法帶來一系列問題，如管理秩序混亂、執法獨立性缺乏有效保障等等，而且也使隊伍缺乏整體的認同感和歸屬感，而且更多時候，在具體執法過程中，城市綜合執法機關只有現場的執法權，后續處理程序和判定會又到有關職能部門的制約與影響，協調機制不暢，影響了城管功能的有效發揮，也難以做到公正執法和有效執法，尤其在范圍規定不明、職能分割不清的時候。

三、完善城市管理綜合行政執法的對策

（一）轉變執法觀念，樹立“以人為本”“依法行政”的執法理念

目前存在的很多城市管理執法的糾紛，都與當前城市管理“暴力執法”“暴力抗法”有所關聯，所要想改善我國城市管理現狀，就要有的放矢，對癥下藥，通過重塑城管綜合行政執法觀念改變這種現狀。

城市管理執法的是為了維護市容市貌，構建文明和諧的城市秩序，為市民提供更加便捷、有序、環境優美的城市環境。我國憲法明確中規定：“國家一切權力屬于人民”，作為國家權力的重要構成部分的行政權的真正主體是人民，當然要服務人民，所以城市管理執法的根本目的是服務人民群眾，城市管理是民眾意志的體現與反映[3]。為此執法人員要認識到，執法的出發點是服務群眾，是維護群眾的根本利益，在具體執法中，要充分考慮到“以人為本”和“依法行政”，不能只采用冰冷機械的執法行為。比如針對有小商小販占道經營，執法人員不能“一刀切”，不管不顧就沒收商家的經營工具，這樣無疑會激發群眾與執法人員之間的矛盾。執法人員應該從人出發，人性化執法，對商販進行曉之以理，動之以情地勸導，告訴他們在此經營會產生的負面影響，并現場幫助商販收拾經營工具，之后可以在商販集中地附近開辟一塊合法經營的地塊，供商販們在一定時間段內進行經營，這樣即保證了市容市貌的整潔，又給商販提供了經營生存的場地。“依法行政”也是從人民的根本利益出發，法律是人民意志的反映和體現，依法行政就是在尊重人民的意志，所以在執法過程中堅持依法行政，既是維護憲法的權威性，也是在維護人民的合法權益。

（二）制定專門法，健全城市管理綜合行政執法法律制度

目前關于城管執法的法律依據基本來源于《中華人民共和國行政處罰法》，但該法只是關于集中行使行政處罰權的規定，對這一制度的執法主體、執法范圍、執法程序、法律責任等具體內容都沒有規定。因為缺乏統一的專門性法律，所以目前城市管理綜合行政執法工作中，有的是依據國家法律法規，有的是依據地方法規規章，有的是依據政府行政命令，但因為制定主體的多樣性，導致執法判定中可能出現矛盾現象，不僅僅是在不同城市，在同一城市也可能出現執法沖突現象。這不但損害國家法制的權威，也影響了行政執法的效率，威脅了政府機構在人民群眾心目中的印象。立法上的缺失與分散，導致綜合執法工作缺乏統一性和規范性、法律適用沖突嚴重、執法手段遭到限制等一系列問題。因此，國家應在總結現有綜合行政執法工作經驗的基礎上盡快制定一部專門法，對綜合執法主體、執法范圍、執法程序、法律責任等內容進行完善、具體、細致、全面地規定[4]。

（三）提高執法人員素質，探索現代化城市綜合管理新路徑

執法人員的素質直接決定了執法效果如何，所以一支專業化、高素質、肯吃苦的執法隊伍是完善城市綜合執法的有效保障。為提高執法人員的素質，需要從準入機制、培訓機制、獎懲機制和退出機制等方面入手，首選要提高人員準入難度，在錄用執法人員上要考驗其文化知識水平、心理素質、法律素養等多項能力，確保具有現代城市管理理念、高水平的文化知識、過硬的心理能力、豐富的法律知識的人員進入到城管隊伍中來。同時要加大對執法隊伍的培訓，提高執法人員的執法水平與能力，邀請崗位能手與大家分享工作經驗，請上級部門領導給予執法人員執法信心，邀請專業人才為執法人員進行信息化、智能化管理系統的講解，邀請法律工作者為執法人員普及相應的法律知識，提高執法人員的法律警戒性，通過以上多種途徑，提高執法人員的行政效率，進而改善城管部門的形象。在工作中，部門要嚴格獎懲機制，對表現優秀突出的人員進行獎勵，對工作失誤的同志進行通報批評，有嚴重違規違紀的要調離執法崗位，確保人才有進有出，以此激勵執法人員保持高水平的執法。

四、結語

隨著我國城市進程的不斷加快，城市的發展越來越快，同時城市管理面臨的問題也越來越多。城市管理綜合執法作為政府職能部門和執法部門，對促進城市更好地建設與發展起到了不可忽視的推動作用。要深刻地推動城市綜合執法體制改革，確保廣大人民群眾的根本利益，就必須轉變執法觀念，制定專門法，提高執法人員素質，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，探索現代化城市綜合管理新路徑。

參考文獻：

[1]王傳干.行政綜合執法機制改革研究[J].西南政法大學學報，2012（6）.

[2]陳藝.完善城管綜合執法體制的路徑選擇[J].行政科學論壇，2016（8）：32.

[3]楊真寶.我國城管行政執法存在的問題及對策研究[D].廣西師范大學，2017.

[4]孟慶英.城管行政綜合執法制度的若干思考[J].理論探索，2006（2）：127-129.