長江流域水利行業(yè)強監(jiān)管的實踐與思考

葉華

摘 要：長江流域水利事業(yè)發(fā)展進入新時代，但長江流域水利監(jiān)督管理工作還處于起步階段。本文闡述了長江流域水利行業(yè)強監(jiān)管的必要性，介紹了長江委監(jiān)督管理工作基本情況，以及長江流域水利監(jiān)督管理工作存在的主要問題，從健全法規(guī)制度體系、完善監(jiān)管工作機制、提升監(jiān)管能力三個方面提出思考與建議。

關鍵詞：長江流域;監(jiān)督檢查;法律體系

中圖法分類號：F426.91? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0313

2018年4月，習近平總書記專程考察長江，提出長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展要正確把握“五個關系”，長江大保護被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。水利部黨組準確把握當前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，清醒認識治水主要矛盾的深刻變化，提出“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，水利行業(yè)發(fā)生前所未有的深刻變化。長江委緊緊圍繞中央治水方針和水利改革發(fā)展總基調(diào)，全面開展流域監(jiān)管工作。

1? 長江流域水利行業(yè)強監(jiān)管的必要性

1.1? 共抓長江大保護，必須強監(jiān)管

習近平總書記先后兩次考察長江，就長江保護與發(fā)展發(fā)表了重要講話，提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。要求“共抓大保護，不搞大開發(fā)”關鍵是要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。這就要求徹底摒棄以工程建設為主導的治江事業(yè)發(fā)展思路，全面加強涉水事務管理，實現(xiàn)從重建輕管向建管并重的根本性轉(zhuǎn)變，加強監(jiān)督檢查，強化剛性約束，全面提高流域綜合管理水平和能力。

1.2? 破解長江新老水問題，必須強監(jiān)管

由于對經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認識不夠，長期以來社會經(jīng)濟的發(fā)展沒有充分考慮環(huán)境承載能力，長江新老水問題交織，水資源水生態(tài)水環(huán)境問題日益突出。

農(nóng)村飲水安全沒有充分保障;小型水庫管理不到位;山洪災害防治能力不足;水利工程安全存在隱患;岸線資源利用無序，亂占、亂采、亂堆、亂建仍然存在。這些問題主要是人類活動造成的，破解這些問題，必須依靠“水利行業(yè)強監(jiān)管”來調(diào)整人的行為，糾正人的錯誤行為，促進人與自然和諧發(fā)展。

1.3? 貫徹水利改革發(fā)展的總基調(diào)，必須強監(jiān)管

水利部黨組準確把握當前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，清醒認識治水主要矛盾的深刻變化，提出“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利發(fā)展改革總基調(diào)。“水利行業(yè)強監(jiān)管”作為總基調(diào)中的主基調(diào)，強調(diào)今后一個時期的水利工作，將從以往的以工程建設為主線的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮娀袠I(yè)監(jiān)督和管理為首要任務的水利改革實踐。水利系統(tǒng)從管理著手、從監(jiān)督著力，通過制定完善行業(yè)政策、標準、規(guī)范，來調(diào)整人的涉水行為，通過強化監(jiān)督檢查、責任追究、問責警示，來實現(xiàn)對人的錯誤行為的糾正，最終實現(xiàn)水利行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

1.4? 適應治江工作形勢的變化，必須強監(jiān)管

進入新時代，治江工作開啟新階段。經(jīng)過近70年的治江工作實踐，流域防洪減災、水資源綜合利用能力明顯增強，防洪減災體系已基本建成，水資源綜合利用體系已初步形成，以防洪為重點的治江三階段工作任務已基本完成，治江工作已全面進入新階段。

長江委黨組提出統(tǒng)籌推進“安瀾長江、綠色長江、和諧長江、美麗長江”建設，將新階段治江工作定位到“抓保護促發(fā)展、補短板強監(jiān)管”上來，正確處理“補”與“強”、“上”與“下”、“總”與“分”、“標”與“本”的關系，著力補短板，強監(jiān)管，全面提升流域水安全保障能力和流域水利現(xiàn)代化水平，全面促進人與水和諧共生。

2? 長江委監(jiān)督管理工作基本情況

2.1? 長江委主要監(jiān)督管理職責

按照相關法律法規(guī)規(guī)定以及水利部的授權，長江委的主要監(jiān)督職責包括：負責流域或流域內(nèi)跨省（自治區(qū)、直轄市）的江河湖泊的流域綜合規(guī)劃、流域節(jié)約用水規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等專業(yè)或?qū)ｍ椧?guī)劃監(jiān)督實施;組織實施最嚴格水資源管理制度，負責流域水資源的管理和監(jiān)督;負責長江委取水許可、河道范圍內(nèi)建設項目的審查許可等行政審批決定事項的監(jiān)督管理;負責長江宜賓以下干流河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，負責長江省際邊界重點河段采砂的管理和監(jiān)督檢查;承擔流域內(nèi)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作;指導監(jiān)督流域內(nèi)蓄滯洪區(qū)的安全建設、管理和運用補償工作;按照規(guī)定或授權負責流域控制性水利工程、跨省（自治區(qū)、直轄市）水利工程等中央水利工程的國有資產(chǎn)的運營或監(jiān)督管理，負責所屬單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。

2.2? 長江委監(jiān)督管理部門

為了做好強監(jiān)管工作，經(jīng)水利部批準，長江委在委機關設立監(jiān)督局，根據(jù)授權，督促檢查流域內(nèi)水利重大政策、決策部署和重點工作的貫徹落實情況，組織協(xié)調(diào)流域水利行業(yè)監(jiān)管;組織開展流域內(nèi)中央水利投資項目和委屬工程建設項目稽察，組織實施流域內(nèi)水利工程質(zhì)量和安全監(jiān)督;負責長江委安全生產(chǎn)工作及直管水利工程的安全監(jiān)督，指導流域水庫、水電站大壩安全監(jiān)管，指導流域內(nèi)水利安全生產(chǎn)工作;負責長江委行政審批決定事項的監(jiān)督管理，參與有關重點業(yè)務領域的監(jiān)督檢查。水資源監(jiān)督管理、河道采砂監(jiān)督管理、水土保持監(jiān)督管理、河湖岸線監(jiān)督管理、水利工程監(jiān)督管理、水利資金監(jiān)督管理等由相關機關部門負責，水事違法案件查處由水政監(jiān)察總隊負責。在委屬事業(yè)單位綜合管理中心基礎上組建河湖保護與建設運行安全中心，作為水利督查工作的支撐單位。

2.3? 長江委監(jiān)督工作總體情況及亮點

近年來，水利部重大督查專項工作力度空前。根據(jù)水利部統(tǒng)一部署，開展2018年小型水庫安全運行專項督查工作，采取“四不兩直”方式，現(xiàn)場督查19省（市）1 907座小型水庫安全運行狀況，圓滿完成了各項任務，全面真實了解了小型水庫安全運行管理狀態(tài)，取得了良好社會效果。開展長江干流岸線保護和利用專項檢查行動，核查出涉河違法違規(guī)項目2 400多個，正在開展清理整治。開展長江經(jīng)濟帶固體廢物點位排查工作，排查出河道管理范圍內(nèi)1 376處，基本完成清理整治任務。2019年開展小型水庫安全運行專項督查工作，組成20個督查組，以“四不兩直”方式，對江西等8省3 046座小型水庫開展專項督查和部分小型水庫復查。在湖北、湖南、重慶、四川4省（市）26縣（區(qū)）開展農(nóng)飲安全暗訪調(diào)研工作。對四川、重慶、西藏等6個省市工程規(guī)模較大、風險較高的51項水毀修復項目開展暗訪。開展水閘工程安全運行專項檢查工作，對江西、湖北等7省市253座水閘進行檢查。

流域水行政監(jiān)督管理成效顯著。水資源監(jiān)督管理方面，開展了長江流域取水口專項核查工作，5省高效節(jié)水灌溉項目督導檢查，開展流域（片）5省222個貧困縣農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅分片包干聯(lián)系制度明察暗訪工作。水生態(tài)保護監(jiān)督管理方面，對流域6省14個項目縣生態(tài)建設重點工程開展督查，對金沙江水電開發(fā)集中區(qū)生態(tài)環(huán)境人為擾動開展監(jiān)督性監(jiān)測。水資源保護監(jiān)督管理方面，加強大型入河排污口監(jiān)督監(jiān)測，對流域8省（市）開展兩輪整改提升督導檢查，開展流域（片）194個省界國界斷面、1486個水功能區(qū)、432個地下水監(jiān)測點和飲用水水源地常態(tài)化監(jiān)測，以及重要水功能區(qū)監(jiān)督性比測，開展流域重要河流生態(tài)流量調(diào)查，完成生態(tài)水量專項監(jiān)督工作方案。河湖岸線監(jiān)督管理方面，開展河長制督查工作，組織完成3省中小河流治理，集中開展山洪災害防御暗訪，“清四亂”專項整治。加強事中事后監(jiān)管，對1 808個建設項目開展河湖綜合執(zhí)法檢查，重點督辦了淅川通用機場非法填庫、望江百盛項目非法占用岸線等一批項目。河道采砂管理方面，長江非法采砂開展統(tǒng)一清江、專項打擊，處理違法采砂案件884起，形成了有力震懾，長江干流規(guī)模性非法采砂基本絕跡，采砂管理呈現(xiàn)總體可控、穩(wěn)定向好的局面。水土保持監(jiān)督管理方面，對98個在建項目開展水土保持監(jiān)督檢查，實現(xiàn)流域部管在建水土保持項目監(jiān)督檢查全覆蓋，啟動長江經(jīng)濟帶生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動。水工程監(jiān)督管理方面，開展洞庭湖治理等水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，開展流域節(jié)水供水重大水利工程督導檢查。

3? 長江流域水利監(jiān)督管理工作存在的主要問題

進入新時代，面對新目標、新要求，水利行業(yè)目前面臨的問題還很多，水資源過度開發(fā)、水質(zhì)超標、水體污染、用水浪費、河湖“四亂”、水土流失、水利工程建設運行管理水平不高，都嚴重影響著經(jīng)濟社會發(fā)展的速度和質(zhì)量，也不符合人民群眾對美好生活的期許。從行業(yè)監(jiān)管看，長江流域水利監(jiān)督管理工作與經(jīng)濟社會要求相比還存在差距。水利監(jiān)督的手段、力度、影響力長期以來一直維持在一個比較低的水平。水利行業(yè)監(jiān)督工作的起點比較低，底子比較薄，全行業(yè)“強監(jiān)管”的共識和氛圍尚未形成，水利監(jiān)督的手段、力度、影響力還不夠，需要不斷完善。

3.1? 監(jiān)督工作頂層設計有待進一步加強

長江流域水利監(jiān)督管理工作還處于起步階段，綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的劃分還不明確，水利部、流域管理機構、各級水行政主管部門監(jiān)管職責的邊界還不清晰。水利行業(yè)內(nèi)部綜合監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督之間如何結合，尚需細化落實，監(jiān)督主管部門和技術支撐單位之間關系需要進一步理順。

目前長江委按照水利部統(tǒng)一部署組織開展了流域農(nóng)村飲水暗訪、水利工程設施水毀修復項目暗訪、小型水庫安全運行專項督查等四項由監(jiān)督局負責，水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項等八項監(jiān)督檢查工作，基本實現(xiàn)“全委一盤棋”的工作模式，按照“機關業(yè)務局、委屬企事業(yè)單位”分別組成監(jiān)督組開展工作，由于年初沒有下達年度督查工作計劃，計劃性不強，給機關有關部門和委屬有關單位具體工作造成了困難。

3.2? 監(jiān)督工作法律法規(guī)體系有待進一步完善

行政監(jiān)督是指行政行為的監(jiān)督。強監(jiān)管是行政監(jiān)督的一種，屬于內(nèi)部監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級行政機關對有隸屬關系的下級行政機關的監(jiān)督。對于層級監(jiān)督，國家法律法規(guī)規(guī)定比較原則，比如《行政許可法》第六十條規(guī)定“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為”，但是如何實行行政許可層級監(jiān)督，一直不明確。

為了適應強監(jiān)督工作的需要，水利部確定了“2+N”監(jiān)督制度體系架構。目前《水利監(jiān)督規(guī)定》和《水利監(jiān)督隊伍管理辦法》已經(jīng)出臺，但是作為部門規(guī)章，法律效力偏低，監(jiān)督工作還需要更高層級的行政法規(guī)和法律來調(diào)整水利部門與其他行業(yè)部門之間的關系。

3.3? 監(jiān)督工作能力有待進一步提高

一是發(fā)現(xiàn)問題的能力不夠。由于督查工作還受到各種主客觀條件的限制，在工作中技術手段、信息化建設、人員的專業(yè)素質(zhì)、檢查的技術標準相對滯后，導致存在的一些問題不能被及時發(fā)現(xiàn)。比如小型水庫暗訪等督查工作，雖然發(fā)現(xiàn)了大量問題，但是也還存在一些問題沒有被發(fā)現(xiàn)，給水利安全造成隱患。二是監(jiān)督工作問責整改的力度不夠。監(jiān)督檢查出問題后，問責警示力度不夠。大部分時候仍是能及時整改就不再追究責任，有的追究責任也是以批評教育、口頭警告居多，達不到“問責一個，警醒一片”的威懾效果。三是督查整改手段不夠。對于督查發(fā)現(xiàn)的問題，流域機構除了責令改正或通報水行政主管部門外，沒有更加有效的手段督促整改。

4? 思考和建議

4.1? 健全法規(guī)制度體系

積極推進《長江保護法》立法和《水法》《防洪法》等涉水法律法規(guī)的修訂工作，通過立法規(guī)范監(jiān)督行為，確保涉水事務監(jiān)管有法可依。按照法定職責和水利部授權，加快建立職責范圍內(nèi)的監(jiān)管工作制度體系和監(jiān)管權責清單，確保職權法定，不缺位、不越位。在水利部擬出臺《工程建設質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法》《合同監(jiān)督檢查辦法》《工程運行管理監(jiān)督檢查辦法》《小型水庫運行監(jiān)督檢查辦法》《工程質(zhì)量終身責任制實施規(guī)定》《水利資金監(jiān)督檢查辦法》《特定飛檢工作規(guī)定》《監(jiān)督考核評價辦法》《監(jiān)督信息公示管理辦法》等制度基礎上，根據(jù)長江流域監(jiān)督工作實際，制定《長江委監(jiān)督工作權責清單》《監(jiān)督工作規(guī)定》《監(jiān)督人員手冊》《督查人員廉政風險防控規(guī)定》《督察人員用車管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，確保長江流域水利監(jiān)督工作有規(guī)可循。

4.2? 完善監(jiān)管工作機制

水利行業(yè)強監(jiān)管工作需要明確中央、流域、地方監(jiān)管事權，需要進一步理順流域監(jiān)督與屬地監(jiān)督責任邊界，完善流域監(jiān)管與區(qū)域監(jiān)管、水利行業(yè)監(jiān)管與其他部門監(jiān)管之間的協(xié)作機制，加強對流域機構強監(jiān)管工作統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)，加強各水利業(yè)務領域強監(jiān)管工作的融合和協(xié)調(diào)。充分利用河湖長制平臺，建立健全流域管理與地方水行政管理相結合的水利行業(yè)監(jiān)督機制，同時積極主動與其他有關行業(yè)主管部門合作，構建跨行業(yè)聯(lián)防聯(lián)控機制，不斷提升監(jiān)管合力。加強委內(nèi)部門單位的協(xié)作配合，充分發(fā)揮委內(nèi)專業(yè)監(jiān)管技術優(yōu)勢和支撐單位人才優(yōu)勢，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的內(nèi)部綜合監(jiān)督管理體系。

4.3? 提升監(jiān)管能力

一是要組建一支政治素養(yǎng)好、政策水平高、業(yè)務能力強的專兼職結合的監(jiān)督執(zhí)法隊伍;二是要加強監(jiān)督執(zhí)法設備設施建設，充分利用先進技術和信息化手段建立流域內(nèi)實時全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)，為監(jiān)督管理提供全面及時的技術保障;三是要強化科技支撐，按照長江流域特點，堅持問題導向，利用好長江委“水利一張圖”，建立健全流域監(jiān)管基礎信息數(shù)據(jù)庫，完善水利督查APP功能，充分利用信息化技術手段開展技術監(jiān)測和水利監(jiān)督，達到便利、高效和精準的目的。

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Practice and Thoughts on Strengthen Supervision of Water Conservancy Industry in the Yangtze River Basin

Ye Hua

（Bureau of Supervision of Changjiang Water Resources Commission，

Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：The development of water conservancy in the Yangtze River Basin has entered a new era，but the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin is still in its infancy. This paper expounds the necessity of strong supervision of the water conservancy industry in the Yangtze River Basin，introduces the basic situation of the supervision and management of the Yangtze River Committee，and the main problems in the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin，from improving the legal system，improving the supervision mechanism and improving the supervision capacity. Some aspects put forward thinking and suggestions.

Key words：Yangtze River Basin;Supervision and Inspection;Legal System