長江經濟帶產業轉型與環境治理協調發展的區域探索和啟示建議

洪群聯

摘 要：面對生態條件惡化和市場競爭加劇的環境，長江經濟帶一些地方和企業被迫轉型與自我加壓，實施對標國際、集聚發展、區域合作、技術創新等多種做法，積極探索產業轉型與環境治理協調發展的路徑。新時代長江經濟帶發展，要總結過往經驗、針對現實問題、堅持長遠視角、加強統籌協調、完善配套政策、強化體制創新，推進長江經濟帶產業與生態高質量發展。

關鍵詞：長江經濟帶;產業轉型;環境治理;協調發展

中圖法分類號：F127? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0304

習近平總書記在第二次長江經濟帶發展座談會上強調，生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系，生態環境保護的成敗歸根到底取決于經濟結構和經濟發展方式。處理好產業轉型與環境治理的關系，才能更好推進長江經濟帶發展。過去一個時期，由于發展理念滯后、頂層設計缺失、環保監管缺位，長江經濟帶產業發展粗放、環境污染嚴重，影響到長江流域經濟社會可持續發展。特別是進入21世紀，一些地方出現了嚴重的生態環境污染問題，喚起了社會各界對生態文明建設的重視。面對生態條件惡化和市場競爭加劇的環境，一些地方積極探索，通過規劃引領、政策支持、標準制定、區域協同等舉措，加快環境整治和產業轉型，形成了許多產業轉型與環境治理協調發展的成功經驗，對新時期長江經濟帶發展有參考借鑒。

1? 在產業轉型和環境治理協調發展中的經驗

1.1? 培育新產業，騰出新空間，實現產業重生

一些地方下大力氣治理環境問題，關停淘汰落后產業，積極培育新興產業，通過調整產業結構、騰挪產業空間來減少污染排放、推動產業升級，實現綠色發展。

江蘇省無錫市是我國經濟總量位居前列的城市，2007年重化工業產值占規模以上工業的65.8%。2007年5月29日，太湖藍藻大規模爆發導致水源地水質急劇惡化，引發供水危機。面對嚴峻太湖水危機，無錫在太湖流域率先出臺《關于高起點規劃高標準建設無錫太湖保護區的決定》，將全市域劃為太湖保護區，堅持淘汰落后產能、優化產業布局、培育新興產業。通過持續十年專項整治，累計關停淘汰3 067家高污染、高能耗、高安全風險企業，其中化工企業從2007年2 955家下降至2017年850家;信息技術、高端裝備、新能源等新興產業快速發展壯大，物聯網產業收入接近全省1/2、全國1/4;太湖無錫水域水質整體好于全太湖，已恢復到1997年以前的水平。在環保治理中，無錫經受主要經濟指標增速持續下滑、在全省整體靠后、部分墊底的轉型陣痛，2017年經濟增速五年來首次高于全省平均水平，實現鳳凰涅槃。

湖南省株洲市是我國老工業基地，擁有一批國家“一五”“二五”時期建設的重點項目，在清水塘10km2范圍內，曾聚集180多家冶煉、化工、建材、火電等高投入、高消耗、高排放的傳統重化企業，歷史最高年份工業產值占全市總產值30%以上。幾十年污染給環境造成嚴重影響，株洲一度戴上了全國空氣污染十大城市“黑帽子”。從2003年提出創建國家環保模范城市以來，株洲開始探索轉型發展道路。特別是兩年來，株洲投入了近500億元進行清水塘地區搬遷改造和綜合整治，全部退出冶煉、化工、建材、鋼鐵企業，一些重點骨干企業和符合產業政策的中小企業搬遷至攸縣和茶陵產業園區，大力培育發展科技創新、工業文化旅游休閑、現代物流等綠色新興產業，高標準規劃建設“生態科技新城”。通過實施“騰籠換鳥”、轉變發展方式、培育綠色產業，清水塘實現由量到質的轉變。

1.2? 對標國際、提高標準，推動區域產業攀升

一些地方在發展重化工產業時，瞄準世界一流、行業一流，借鑒國際成功經驗，制定嚴格的產業準入和環保要求，不斷激發技術創新、產品創新、管理創新，提升區域行業高端化、綠色化水平。

上?；瘜W工業區是國家重點建設的七大石化產業基地之一，從1996年建設開始，制定高水平的發展規劃和路徑。借鑒國際一流化工園區建設經驗，堅持走新型工業化道路，開創性地實施“產品項目、公用輔助、物流傳輸、環境保護、管理服務”五個“一體化”模式，開發理念全國首創;加強環保綜合治理，完善安全監管網格化體系，推進重點污染物排放智能化監控全覆蓋，園區管理要求全國最嚴;引進世界一流企業，不斷延伸產業鏈條，產能能級水平全國最高。目前，園區入駐企業58家，外資企業占比高達80%，集聚包括英國石油、德國巴斯夫、美國亨斯邁、日本三井化學、法國蘇伊士集團、荷蘭孚寶等全球跨國化工企業和世界知名公用工程公司，80%以上企業達到國際先進標準，危廢排放尾氣二噁英含量、百萬工時可記錄損失工時事故率均低于歐盟標準，投入生產運營至今未發生重特大事故，產品關聯度達到80%以上，人均工業產值為全國制造業園區最高水平。通過技術創新、精細管理、高端發展，上海化工區正在走向世界一流、美麗生態、效益領先的化工園區。

1.3? 集聚發展、入園集中，提高產業集聚水平

一些地方面對布局無序、“處處冒煙”的產業發展格局，在引導產業發展和推進環保治理時，堅持集聚發展思路，推動重化工業企業進園區，通過集聚發展和集中治理，提升產業發展與環境保護協同水平。

湖北省宜昌市是我國化工特別是磷化工產業的重要基地，化工產值占湖北省的1/3，磷礦資源保有儲量占全國的15%，70%的化工企業分散在長江沿線，沒有實現集中發展，導致“化工圍江”問題突出、磷化工污染問題嚴重。2016年以來，宜昌意識到“化工圍江”對城市可持續發展的嚴重性，出臺并實施了化工產業專項整治及轉型升級三年行動方案，對現有12個化工園區按優化提升區、控制發展區、整治關停區、禁止發展區進行分類整治，高標準規劃建設宜都、枝江2個精細化工循環產業園區，對134家化工企業堅持先易后難、分類有序推進“關停搬轉”，長江及其支流岸線1公里范圍內化工企業裝置堅決依法關?；虬犭x，嚴禁新建化工園區，新建項目全部進入園區。通過集聚發展、優化布局，破解“化工圍江”困境，宜昌化工產業的資源利用率、產品附加值、環保排放量正在明顯好轉。

1.4? 加強區域合作、探索體制創新，產業與生態協同發展、協同治理

一些地區針對流域經濟的特點，加強產業發展、流域治理、生態補償等方面的區域合作和體制創新，激發地區之間產業和生態協同發展、協同治理的積極性。

位于長三角地區的上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”持續深化區域一體化發展，從2010年以來就陸續制定并推進實施《長江三角洲地區區域規劃》《長江三角洲城市群發展規劃》《長三角地區一體化發展三年行動計劃》等規劃，共同推進長三角產業合作示范區、高等級航道網建設，加強在產業發展、生態保護、基礎設施、公共服務等領域全方位合作。經過持續努力，長三角地區環境保護聯防聯控、市場體系統一開放、產業布局相互銜接程度大大提升。

新安江流域是全國首個跨省流域水環境補償試點，經過六年的試點，安徽、浙江兩省攜手走出一條上游主動保護、下游支撐上游發展的互利共贏之路，目前第三輪補償協議已經簽署，并進一步完善上下游信息交互、通報、會商、聯動處置重大環境突發事件機制，建設全流域環境監測預警系統，加強和推進區域產業合作。江西省、安徽省、江蘇省三省積極研究長江流域生態補償機制，初步計劃在閶江、滁河流域，按照國家“水十條”考核規定的斷面水質為標準，按照超標賠付、優標補償的原則實施生態補償。

1.5? 支持企業技術創新、產品升級、兼并重組，提升企業綠色創新能力

一些地區鼓勵企業積極作為，通過加強技術創新、推動產品升級、實施兼并重組、優化全球布局等路徑，以做大做強企業規模來遏制行業“小、散、亂”的無序發展局面，引導行業提升集中度、環保水平和競爭力。

洞庭湖是我國第二大淡水湖、長江流域最重要的天然濕地。20世紀90年代以后，受短期經濟利益驅動，環湖造紙企業迅猛發展，到2005年底造紙企業達236家，年排放生產廢水1.07億t，化學需氧量17.4萬t，超出環境容量，生態壓力巨大。2006年底，湖南啟動湖區造紙企業污染整治行動，一度關停排放不達標、設施不健全造紙企業234家、只剩2家環保達標企業在生產。停產并非治理之本，湖南提出“統籌規劃、控制總量、淘汰落后、扶優扶強、保護生態、清潔發展”的結構調整規劃，有選擇性地扶持具備條件的企業做優做強，擴大產業規模，在確保環境質量的同時改善造紙工藝，最終促進湖區造紙行業實現升級換代。到2009年，岳陽造紙企業年減排廢水近4 500萬t，產能增加5萬t;常德造紙企業排污總量減少70.5%，產能擴大24萬t;益陽造紙企業減少90家，產能增加近60萬t，廢水排放總量和化學需氧量分別削減600萬t、2萬t。

安徽銅陵有色金屬集團公司著力加強技術創新，強化“三廢”收集處理，最大程度減少排放，實現綠色發展。廠區將雨水、生產廢水、生活污水和冷卻水進行分類收集、分質處理，水循環利用率在97%以上，實現全廠沒有生產性廢水排污口。冶煉渣在選礦車間被研磨成粉末，經過泡沫浮選技術重回爐重煉，使含銅量約1.8%的冶煉渣最終變成含銅量僅為0.25%的尾礦，每年回收1.9萬t銅。同時，經凈化、除霧、干燥等流程，硫元素總捕集率達99.97%以上。

2? 長江經濟帶產業轉型和環境治理協同發展面臨的問題

2.1? 產業轉型不夠

一些地區新興產業尚未培育壯大，傳統產業尚未轉型升級，部分落后產能尚未完全退出，產業鏈條尚未有效整合，資源枯竭型城市尚未重振重生。例如，我國化工企業競爭力總體較弱，以基礎和大宗產品生產為主，高端專用化學品短缺，與世界先進水平相比還有差距，企業安全管理水平不高，安全環保事故時有發生。湖北省武漢市在推進長江經濟帶發展時，城區鋼鐵、化工等傳統產業支撐減弱，新動能成為主要支撐還需時日，經濟增長“穩”的基礎不牢固。安徽省銅陵市尚未擺脫資源型城市的路徑依賴，新興產業發展快而不大，有色、化工、鋼鐵等傳統產業占比高、附加值低，經濟轉型尚處在負重爬坡階段。

2.2? 地區能力不夠

在推進產業轉型和環境治理協調發展的過程中，一些發達地區有較為雄厚的經濟實力、財政實力支撐搬遷、轉型、改造，忍受一時的經濟下行，最終能夠度過難關、浴火重生。例如，無錫治理太湖水危機就經歷了近十年的轉型陣痛，2007年到2015年累計投入593.3億元治理太湖，相當于每年拿出7～8%的財政收入。一些欠發達地區財政力量有限，環境整治壓力大，部分扶貧攻堅薄弱地區同時也是環保治理重點區域，對企業搬遷改造的支持能力弱。許多化工企業搬遷面臨土地難以盤活、設備折舊損耗大、人員安置規模大、資金壓力大，甚至有“一搬就死”的風險。例如，湖南省株洲市實施清水塘搬遷改造已投入160多億元，預計還要投入200億元以上，融資形勢和資金壓力嚴峻。一個產能50萬t級合成氨、52萬t級尿素的化工企業遷建至少需要30億元以上投資，這在中西部欠發達城市往往得不到政府資金支持。

2.3? 科學治理不夠

一些地方、一些部門在推進產業轉型和環境治理時沒有考慮企業實際情況，“一刀切”“切一刀”現象時有發生，有的下數量、硬指標、限時間清退化工企業，沒有給企業轉型升級留出時間。一些地方“禁新建”變成“禁改造”。一些部門缺乏擔當，導致重點區域的節能減排技術改造方案不能獲得行政審批而無法實施。有的地方缺乏法治意識，執法手段簡單粗暴，依據行政命令而非法律法規要求合法合規企業關停搬遷，導致政府、企業、員工糾紛矛盾不斷。在推進長江經濟帶發展戰略時，各地方對“長江及其干流一公里范圍內不能新增化工企業和化工項目”的政策解讀不一致，對存量的符合環保要求的項目是否搬遷也存在不同看法，導致企業無所適從。

2.4? 區域部門協同不夠

各地區缺乏有效協調，產業發展“各自為戰”，導致無序低效競爭、產業同構等問題突出，鏈條長、價值高、效益好的產業鏈沒有形成。例如，四川彭州石化位于成都主城區上風方向，大氣環境容量有限、地下水污染源容易擴散，發展石化下游產業鏈受到嚴重限制。流域間生態補償機制尚未健全，長江經濟帶涉及十幾個?。ㄊ校?，一些省份存在互為上下游、左右岸的關系，協調各方利益關系難度大。各地區污染防治尚未形成一致行動，提前預報、定期會商、聯合檢查、溝通協調等具體事項落實不到位。部門之間也存在政策不協調，如對長江流域，水利部門制定水資源保護規劃，環保部門制定水污染防治規劃，交通部門制定水運規劃，漁業部門制定漁業發展規劃，這些規劃與產業發展、污染防治相關，但規定卻往往不協調。

3? 長遠視角、統籌協調，推動長江經濟帶產業轉型升級、綠色發展

3.1? 處理好生態環境保護和經濟發展的關系，走產業轉型綠色發展道路

從上?；^發展、無錫太湖治理、株洲清水塘搬遷等諸多案例可以看出，我國完全有能力處理好生態環境保護和經濟發展關系，探索一條符合我國國情和行業特點的綠色發展道路。同時必須認識到，新時代長江經濟帶走生態優先、綠色發展的路子，不能重蹈“先污染、后治理”老路，必須提高思想認識，必須把環境保護作為基礎和前提，必須堅持產業科學布局、有序發展，必須堅持企業合法生產、合規排放，必須鼓勵技術創新、產品升級、管理精細，推動產業向綠色化、高端化方向發展。

3.2? 政府積極引導和企業主動作用相結合，發揮好政府和市場兩只手作用

從地方政府和企業的做法中可以看到，實現產業轉型和環境治理協調發展，既離不開政府的積極引導，也少不了企業的主動作用。保護生態環境是政府的重要職責，面對生態環境惡化的局面，地方政府果斷采取措施，制定整治方案、出臺產業規劃、執行環境標準、加強環保督查、加大環保投資等，才使產業發展和環境治理走上協調共生的正軌。推動產業升級是企業的內在追求，面對日益激烈的市場競爭環境，一些企業主動加大研發投入、實施環保改造、優化生產工藝、加快產品升級、提高管理水平，在節能減排中實現了效益提升、綠色轉型。

3.3? 制定產業轉型和環境治理中長期規劃，提高規劃和治理科學性、法治化、預期性

當前，產業轉型和環境治理過程中出現的一些問題和矛盾，與我們引導產業發展、推進環保整治的措施不科學有很大關系。長江經濟帶產業轉型和環境治理協同發展是一個長期任務，既是一場攻堅戰，更是一場持久戰，必須要以長遠視角謀劃和考慮。在打贏環保攻堅戰過程中，借鑒英美發達國家環境治理的經驗，階段性地制定相對長期的環保目標、任務、措施，制定環保領域法律法規，增強政策法制化、政策預見性和執行靈活性，給予企業環保改造的空間和時間。嚴格執行環保、能耗、質量、安全和技術等相關法規和標準，堅持用市場化法治化手段化解過剩產能，推動產業轉型升級。

3.4? 從國家層面完善配套政策，幫助政府和企業渡過難關

在推進長江經濟帶產業轉型和環境治理時，不能“只有堵、沒有疏”，也不能“只有環保重拳、沒有配套組合拳”。許多地方和企業財力有限、負擔較重，實施環保整治的壓力加大，國家應該從建設制造強國、建設美麗中國的戰略高度給予考慮。建議設立沿江產業轉型升級轉型資金，圍繞轉型升級和產業退出，開展沿江重化企業評估，完善包括土地置換、設施拆除、設備補償、人員安置、土壤修復等政策支持和補償機制，指導各地制定整治方案，規范搬遷、關停、轉型標準，幫助地方和企業搬好、轉好，渡過暫時難關。

3.5? 推動流域經濟體制創新，形成跨區域跨部門產業轉型與環境治理協調發展合力

長江經濟帶橫跨東中西部多個省份、涉及多個部門，加快長江經濟帶產業轉型和環境治理協調發展，需要解決因跨地區、跨部門造成體制機制障礙。建議制定長江經濟帶重點產業和園區發展規劃，促進上中下游產業布局，加快形成有競爭力的產業鏈。加快長江流域生態補償機制建設，建立長江流域產權交易市場，大力推進綠色投融資方式與生態補償相結合，使生態補償向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化融資機制轉變。完善聯防聯控體系建設，推進流域共治、產業協作。加強長江經濟帶部門之間溝通協作，避免政出多門、九龍治水。

Regional Exploration and Enlightenment Suggestions for the Yangtze River Economic Belt Industrial Transformation and Coordinated development of environmental governance

Hong Qunlian

（China Institute of Macroeconomic Research，Beijing 100038，China）

Abstract：Faced with the deterioration of ecological conditions and the intensified market competition，some places and enterprises in the Yangtze River Economic Belt have been forced to transform and self-pressurize，and implement various measures such as benchmarking international，agglomeration development，regional cooperation and technological innovation，actively exploring the path of industrial transformation and coordinated development of environmental governance The development of the Yangtze River Economic Belt in the new era must sum up past experience，address real problems，adhere to long-term perspectives，strengthen overall coordination，improve supporting policies，strengthen institutional innovation，and promote the quality development of industry and ecology of the Yangtze River Economic Belt..

Keywords：Yangtze River Economic Belt;Industrial Transformation;Environmental Governance;Coordinated Development