海洋生態紅線區劃方法及管理制度相關研究

摘要：海洋生態紅線制度是我國“五位一體”文明建設的具體要求。隨我國沿海地區社會經濟迅速發展，各種不合理的資源開發活動已使海洋生態系統遭受嚴重威脅，亟需實施海洋生態紅線制度為海洋生態保護與生態建設、優化區域開發與產業布局提供合理空間邊界。海洋生態環境的持續惡化與生態學認知的提高使海洋生態紅線區管理制度成為必然。介紹了生態紅線概念的起源和內涵，提出了海洋生態紅線的定義和基本原則，介紹了海洋生態紅線區劃的技術框架。目前亟須研究的就是海洋生態紅線的“落地”工作，做好相應的海洋生態紅線配套制度體系建設，從而保證我國海洋生態紅線制度順利實施并得到有力監管。汲取保護區管理低效的教訓，我國生態紅線管理必須建立一套科學而嚴格的成效評價體系，以識別紅線管理政策實施效果與預期管理目標之間的差距，并為后期工作改進和責任追究提供依據。海洋生態紅線區劃應以維持海洋生態系統結構穩定和提高海洋生態系統服務功能為目標，將區域資源環境承載力評估作為一項參考指標，限制低承載區的開發利用，保證海洋生態環境健康可持續發展。

關鍵詞： 海洋生態紅線;紅線制度;海洋管理;評價

1 前言

海洋是人類生存與發展的基礎，海洋中豐富的生物資源、礦物資源、海洋能源和空間資源等自然資源及其供給的生態系統服務為人類生存和發展提供了重要保障。我國管轄海域面積廣闊、岸線漫長、島嶼遍布、河口眾多，典型海洋生態系統豐富，海洋生物多樣性較高。近年來，隨沿海地區社會經濟迅速發展，各種不合理的資源開發活動已使海洋生態系統遭受嚴重威脅，中國近海則被認為是受人類影響最嚴重的區域。據初步估算與20世紀50年代相比，我國濱海濕地累計喪失57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少80%，三分之二以上海岸遭侵蝕，砂質海岸侵蝕岸線已逾2500km。而生境破壞、物種多樣性降低、氣候水文條件變化以及物質能量循環改變等又將通過生態系統服務功能變化反作用于社會-經濟-自然復合生態系統，制約人類社會經濟發展。

近幾十年來，隨著我國沿海經濟的快速發展，海洋環境問題也隨之而來，海洋資源開發不足與利用過度并存、近岸海域環境污染和生態生境惡化加重等問題日趨嚴峻，已經嚴重影響到了沿海居民的生存環境和經濟社會的可持續發展。海洋生態安全問題源于人類不合理開發利用海洋環境和資源行為的無節制以及不可持續。人類不加限制地開發導致了海洋生態系統的急劇惡化，海洋生態安全屏障制度的構建迫在眉睫。近年來，人們已開始重新定位海洋生態安全與人類生存發展之間的關系，在遵循生態學原理和社會發展基本規律的指導下重新構筑海洋生態安全屏障制度，追求海洋生態安全與人類發展的和諧統一。

我國當前面臨的海洋生態環境問題主要包括：（1）海洋污染嚴重，生態環境惡化，自然和人為災害頻發;（2）部分近海資源過度開發利用，造成自然生態失衡;（3）階段性海洋產業結構不均衡，層次較低或不合理，產業增長的科技比重不高，資源利用不合理及浪費嚴重;（4）海洋國土觀念不強，無序開發利用矛盾依然存在。如若不及時采取有效措施，勢必造成沿海區域經濟發展和海洋資源、生態系統之間的矛盾進一步激化，超出海洋資源、生態和環境的承受能力，最終影響人類福祉的實現。

2 海洋生態紅線區劃方法

海洋生態紅線區應實行分類指導、分級管理。根據前文所述海洋生態紅線的定義，海洋生態紅線區可分為重要海洋生態功能區、海洋生態敏感區和脆弱區兩大類。針對不同區域的生態重要程度和管理需求，生態紅線區分為一級管控區和二級管控區兩級管理。

2.1 海洋生態紅線區類型

2.1.1 重要海洋生態功能區

在海洋生物多樣性維護、生物棲息地提供和泄洪防潮等方面具有重要作用，關系到國家或區域生態安全的海域空間。重要海洋生態功能區主要包括海洋自然保護區、海洋特別保護區、重要河口、濱海濕地、海島、砂質岸線、沙源保護海域、自然景觀與歷史文化遺跡等。

2.1.2 海洋生態敏感區和脆弱區

對外界干擾和環境變化反應敏感，易于發生生態退化的區域。包括海洋生物多樣性敏感區和地質水文災害高發區（如海岸侵蝕敏感區、海平面上升影響區和風暴潮增水影響區等）。

2.2 海洋生態紅線區分級

2.2.1 一級管控區

是海洋生態紅線的核心區域，實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發建設活動。主要包括依法設立的國家級、省級海洋自然保護區的核心區和緩沖區、海洋特別保護區的重點保護區和預留區，以及保護區以外具有重要生態服務功能、景觀、科研、歷史文化價值的區域。

2.2.2 二級管控區

指海洋生態紅線區中除一級管控區以外的其他區域，區域內以生態保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態功能的開發建設活動。具體包括海洋自然保護區的實驗區、海洋特別保護區的適度利用區和生態與資源恢復區及上述之外的重要海洋生態功能區、海洋生態敏感區和脆弱區。

2.3 海洋生態紅線區劃現存問題

（1）明確紅線區劃邊界準確性的學科基礎是首要難題。目前海洋生態紅線區劃大多依據現存海洋自然保護區、海洋特別保護區、重要漁業海域、特殊保護海島、自然景觀與歷史文化遺跡、重要砂質岸線及臨近海域、重要河口生態系統的位置和分區并參考衛星遙感、地形圖、海圖和海岸測量圖等現有資料來劃定邊界。但是我國近岸海域因為海岸帶生態系統的高強度開發，其空間邊界、地形地貌、生態格局和物種結構均發生了巨大變化，且海水的流動性和生物活動的復雜性，使得該方法缺乏準確性和科學性。目前的研究對紅線區劃分單元并無明確規定，這也是影響紅線區劃邊界準確性的一個重要因素。

（2）統一紅線區劃的技術方法是限制因素。確定區域海洋生態重要區、海洋生態敏感區和脆弱區是劃定海洋生態紅線工作中的重要一環，但是目前關于這方面的評價技術方法學術界并未達成統一意見，需要在未來的工作中進一步研究和完善。

（3）在保護海洋生態的前提下兼顧社會經濟發展是實際工作中的難題。海洋生態紅線區劃的原則要求在保住底線的同時兼顧社會發展需要，是對從事此項工作人員的智力考驗，同時也是破解“公共池塘”管理學的難題，海洋生態紅線區劃與地方發展需要之間的沖突是在實際劃定工作中不可回避的問題。

3 海洋生態保護紅線制度的總體設計

3.1 生態紅線制度體系

從管制要素看，海洋生態紅線同時具有環境污染敏感性、生態干擾敏感性、資源占用敏感性，紅線管理制度設計應全面覆蓋上述三要素，一是針對環境污染敏感性建立海洋環境質量安全底線管制制度，要求對環境變化反應相對敏感的紅線海域的海水水質與沉積物質量均符合相關國家標準，并將環境風險控制在可接受范圍之內。二是針對生態干擾敏感性建立海洋生態功能保障基線管制制度，對生態系統結構穩定性較差、容易受到外界干擾而發生退化、自然災害多發的相關海域制定相關產業與行為的生態準入規范。三是針對資源占用敏感性建立海洋自然資源利用上線管制制度，與資源承載能力相適應，確定各類海洋生態紅線區涉海產業資源消耗強度和海洋資源占用強度的最高限值，使海洋資源得到有效保護。

3.2 生態紅線制度的基本特征

3.2.1 效力強制

調控空間資源、實施空間管制是政府的基本職責之一，也是區域有序發展的重要保障，市場這一“看不見的手”在某些條件下會產生失靈，政府此時需發揮管制約束功能，環境與生態問題即屬此類。由于海洋生態紅線區域內所需保護的各類自然資源（如礦產、野生動植物等）和自然環境（如水質、生態系統）的利用應受到限制，而相關行為人在污染排放和資源占用方面又具有天然的“惰性”，必須以強制目標和手段在紅線區域內明確禁止或限制進入的產業和行為，以剛性約束體現權威性，這正是生態紅線管理的核心所在。因此，不具強制性的紅線制度不能稱之為“紅線”，效力強制應當是海洋生態紅線制度的首要特征。

3.2.2 協調可行

海洋生態保護紅線的制度設計要立足我國海洋資源環境保護實際，與海洋環境管理體制及海洋環境執法能力相適應，充分協調區域之間、經濟發展與環境約束之間的關系，避免重蹈諸多海洋保護區“劃而不管”或“劃而難管”的覆轍。海洋生態保護紅線管理不能過松，否則會因所謂的“政策彈性”使紅線的強制性意義部分或全部失效，從而使其淪為擺設;同時，也不能過嚴，否則會與現有保護區體系混為一談，重蹈前節分析的相關缺陷。

3.2.3 差異設計

海洋國土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性三個特點，海域海岸線具有明顯的空間異質性，其既包括資源稟賦的差異性，又體現出經濟要素的差異性，在某一海域宜嚴加保護的生態系統可能在其他海域無特殊的保護意義，而同一海域中不同生態系統的受保護嚴格程度也會由于自然和經濟因素而有所差異。因此海洋生態保護紅線制度宜分類、分區及分級設計，針對不同生態系統、不同地理區位和不同保護需求設定不同管理政策。

3.2.4 陸海統籌

海洋生態紅線的保護對象雖在海洋，但其保護的緩沖范圍可能延伸至陸域，如濱海濕地、具有特殊功能的海岸線。同時，陸海具有天然的地理聯系，對海洋生態紅線區域施加的環境影響很大程度來源于陸域排污，因此海洋生態紅線的管理覆蓋范圍不能局限于海洋，必須充分考慮與其相關的陸域活動，實現“從山頂到海洋”的綜合統籌和全程管理。

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作者簡介：

勞世琦，性別 ： 男，籍貫：?? 廣西靈山，民族：漢，出生年月：1986.08，學位： 碩士，職稱：工程師，研究方向：環境影響評價、環境咨詢、環境工程。

（作者單位：廣西博環環境咨詢服務有限公司）