義務教育發展路：曲折而光明

柳斌

制定教育法，爭議在錢;執行教育法，最大的困難還是錢。關于教育體制改革的思路是實行體制下放，也就是把發展基礎教育的責任交給各級地方政府，實行縣鄉村三級辦學、縣鄉兩級管理、以縣為主的體制。

1985年中華人民共和國國家教委成立時，我榮幸地擔任國家教委副主任，分管基礎教育工作。那時，新中國教育事業經過35年的發展，已經取得了巨大成績。面向21世紀，我們的奮斗目標是建設中國特色社會主義的民族、科學、大眾的現代教育體系。要實現這一宏偉目標，我國教育在深化改革和提高質量方面任重而道遠。

面向21世紀，對于我國來講，資源、技術、交通能源和高級專門人才都是重要的，但最重要的還是國民素質。因為無論是資源、資金，還是技術、交通能源等，要轉變為有價值的東西，轉化為國民生產總值，歸根結底都要通過廣大勞動者的勞動。離開了國民素質，其他資源都不能發揮應有的作用。小平同志早就指出，中國最突出的國情是人口眾多，最主要的優勢是人口優勢，最大的資源是人力資源。由人口最多國家向最大人力資源國家轉變，決定因素是教育。義務教育由于其普及性、公益性、強制性，對一個國家國民素質的提高發揮著基礎性的作用。所以，要下功夫抓好普及義務教育，深化基礎教育改革，全面貫徹教育方針，全面提高教育質量。在黨中央和國務院的領導下，國家教委領導班子決定把在擁有十幾億人口的中國實施義務教育作為最緊迫、最重大的任務提上議事日程。作為中國實施義務教育的親歷者，我親眼見證了這一宏偉工程。

制定我國首部《義務教育法》，實現“兩個基本”

1982年，《中華人民共和國憲法》公布施行，其第十九條規定“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育”，自此，我國義務教育正式走上法治軌道。為貫徹憲法精神，1985年5月，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，明確要求“有步驟地實行九年制義務教育”，同時指出，義務教育“即依法律規定適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育”，為此，需要制定義務教育法。國家教委立即組織了義務教育法起草小組，并任命我為組長，自1985年6月根據“宜粗不宜細”的原則開始起草。義務教育是否免費，成為《義務教育法》起草、制定過程中最大的爭議。我們也曾考慮過實行免費教育，但是經過測算，按照當時的標準，每年全國中小學生雜費在6億元左右，1985年國家難以拿出這筆錢。經全國人大討論后，決定還是只免收學費。各地學校按照需要，收取少量雜費，用于繳納水電、置辦辦公用品等日常開支。從開始起草到1986年4月全國人大審議通過，只用了短短10個月的時間，這是中國第一部《義務教育法》，對我國教育事業所起的號召、動員作用和移風易俗的社會影響是巨大的。它的出臺，標志著我國義務教育終于走上了有法可依的道路。

制定教育法，爭議在錢;執行教育法，最大的困難還是錢。關于教育體制改革的思路是實行體制下放，也就是把發展基礎教育的責任交給各級地方政府，實行縣鄉村三級辦學、縣鄉兩級管理、以縣為主的體制。當時，各級政府財政預算投入所占比例還不到義務教育總投入的一半，義務教育的發展主要依靠企業和農民的支持。

那是一個令人感動、令人鼓舞的時代，全國掀起了“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的熱潮。在廣大農村、城鎮，每家每戶都在為學校出錢出力，力所能及地為孩子創造良好的讀書環境。1986年，國家教委提出“一無二有”作為義務教育學校的最基本標準，即“校校無危房，班班有教室，學生人人有課桌凳”。最終，不僅每所學校都實現了“一無二有”，而且添置了教學設備，修了圍墻，還蓋了廁所。從1986年到2000年，籌款達數千億元，我國基礎教育終于走出低谷，達到了有史以來最好的情形：全民受教育水平由1985年前的人均4.3年，提高到2000年的人均8.1年，實現了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標。在國家投入不足、一半義務教育經費靠多渠道籌措的情況下，用15年的時間實現“兩個基本”，這在歷史上是一個奇跡。

修訂《義務教育法》，實現免費義務教育

2001年，國家實施農村稅費改革，取消農村教育費附加的征收，并分離企業所辦的中小學。這些政策使農民和企業的負擔得到減輕，但同時也使得農村義務教育經費銳減，許多農村中小學教師工資發不出，導致不少教師棄教從事其他職業，學校危房率也逐年上升。與此同時，“雜費”雪球越滾越大，成了一些地方亂收費的借口。此外，教育資源配置不合理，各級政府投入責任不明確，國家轉移支付經費總量不足，素質教育迫切需要由政府倡導進而納入法制體系……這些都表明，修訂《義務教育法》已刻不容緩。

2003年，近600位全國人大代表提出議案，要求修訂《義務教育法》，這是歷史上提案人數最多的一項法律修訂議案。2003年6月，第十屆人大常委會將修訂《義務教育法》列入立法計劃。我當時任全國人大常委會委員、教科文衛委員會委員，參與了《義務教育法》修訂的全過程。人大常委會委員們形成了幾點共識：要由“人民教育人民辦”轉向“義務教育國家辦”;要由收費義務教育轉為免費義務教育，使義務教育回歸它本來的面貌;要由縣鄉村三級辦學、投入以縣為主，轉換成管理以縣為主、投入由省級政府統籌落實。2006年6月29日，全國人大常委會審議通過了新修訂的《義務教育法》，其中第二條明確規定：實施義務教育，不收學費、雜費。

近代新式教育在中國發端以來，實行全民免費義務教育一直是教育界孜孜以求的目標，但由于制度、國力、財力等多方面的限制，始終難以完全實現。新《義務教育法》頒布實施是中國教育史上具有里程碑意義的一件大事，它宣告了義務教育全免費時代的到來。

發展特殊教育

1987年4月1日，我國開始第一次殘疾人抽樣調查，結果顯示，我國有各類殘疾人約5164萬，其中0-18歲的殘疾人數量為1074萬，6-14歲義務教育學齡階段的殘疾兒童約625萬。

黨和國家高度關注殘疾人的生活和教育狀況。國家教委采取了多項特殊措施保障適齡殘疾兒童接受義務教育。2006年的《義務教育法》第六條明確規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。落實到具體措施，一是有計劃有步驟地新建特殊教育學校;二是創造條件在普通學校中吸收殘疾兒童隨班就讀;三是在師范院校中增設特殊教育專業，擴大特教師范學校招生規模，加速培養特殊教育師資;四是加強特殊教育課程開發和教材建設，引入職業技能選修項目，提高特教教學質量;五是與醫療衛生部門合作，醫教結合，開展康復訓練和教育。

進入21世紀以后，隨著經濟實力增強，國家對特殊教育的投入大幅增長，啟動了新中國成立以來規模最大的特殊教育學校建設項目。2008-2012年，中央和地方累計投入54個億，在中西部地區新建、改擴建1182所特殊教育學校。同時，國家還建立了從幼兒園到高等院校的殘疾學生資助體系。殘疾兒童、少年接受義務教育的比例大幅度提高，2012年達到72.1%。經過多年努力，一種以特殊教育學校為骨干，以普通學校隨班就讀和附設特教班為主體，以送教上門和家庭、社區教育為補充的中國特殊教育發展格局基本形成。

建設高素質的教師隊伍

普及九年義務教育，必須有一支高素質的教師隊伍。1985年11月的全國教師工作會議反映出中小學教師隊伍亟待解決的三大問題：數量不足、質量不高、隊伍不穩定。我在國家教委工作期間傾注了很大心力去解決這些問題。在做了大量調查研究之后，有針對性地出臺政策措施，有效地化解了這些矛盾。

一是制定《中華人民共和國教師法》。在國家教委黨組的領導下，1985年開始由我牽頭成立起草小組，著手《中華人民共和國教師法》的研究制定，希望以立法手段加強教師隊伍建設，保障教師的基本權益。

二是解決教師隊伍數量不足、質量不高的問題。采取的主要措施有：擴大師范院校招生;加強中師的標準化建設;建立中央和國家機關講師團，到有需求的省、市、區支教，培訓教師;建立教師資格證書制度，從社會上吸收一批優秀人才當教師;建立教師進修培訓制度，以不斷提升教師素質。

三是解決教師隊伍不穩定的問題。向國務院報告，提高教師工資待遇10%，并在《中華人民共和國教師法》里規定教師工資不低于或略高于當地公務員工資的平均水平;用國家、學校、個人“三個一點”的辦法，籌措資金，解決教師住房問題;設立教師節;成立中小幼教師獎勵基金會，籌措資金，每兩年獎勵一次優秀教師;考慮其他行業都有職務工資，決定建立教師職務制度;建立職務津貼和課時津貼制度。

四是解決民辦教師的問題。民辦教師是指“中小學中不列入國家教員編制的教學人員”，1985年以前，我國小學教師約有700多萬，其中民辦教師330多萬。民辦教師是農村普及小學教育過程中形成的一支重要教學力量。由于沒有正式編制，他們沒有正式工資，少量津貼也因人因地而異，與正式教師同工而不同酬，還要回家種責任田，獲取工分報酬，生活十分艱苦。為解決民辦教師問題，1986年，國家教委聯合國家計委、財政部、勞動人事部等幾個部門一起到全國各省市進行摸底調研，提出了三個“三分之一”的解決辦法：國家拿出100萬指標把合格民辦教師轉為正式教師;教育系統內部通過師范院校招生、培養教輔人員等辦法解決100萬青年教師轉編問題;老年教師達到退休年齡時則發給一筆適當的安置費，使其有基本生活保障。1987年，國務院決定每年撥20萬個指標解決民辦教師轉正問題，連續5年。但該政策因為一些原因受阻，1988年開始被擱置，直到1994年才再度恢復，用了7年時間，到2000年民辦教師的問題才基本解決。

我從事教育工作至今已58年，為國家的教育事業做點踏踏實實的事情，是我畢生的情結與追求。我深感，辦教育難，辦基礎教育更難，一個人口大國普及教育更是難上加難。同時，我也堅信，無論多么困難，只要我們堅定跟黨走，就能克服所面臨的種種難題，教育事業的未來是更加光明的。

（作者系原國家教委副主任）

責任編輯：劉潔