海外PPP項目風險管理初探（下）

林少培

風險管理的模糊推理模型

筆者期望開發一個進行海外項目風險管理的“基于知識的模糊決策支持系統”（Knowledgebased Fuzzy Decision Supporting System，KB-FDSS），其知識庫的架構即“風險—知識框架”（RiskKnowledge Framework，RKF）。RKF針對不同情況分別建立“風險集”與“知識集”（風險管理措施）之間的聯系，即風險與知識的連線。這種連線的對應是 “一對一”“一對多”和“多對多”的。專家的知識體現在采取風險管理措施后項目風險能被遏制的有效程度上。可以說，RKF能為專家的知識發揮提供充分的平臺。

專家的風險評估實際上是對項目每一條風險與知識的連線進行考察。風險能被遏制的有效程度用四類模糊向量進行度量，其中，1類模糊向量對風險遏制“極為有效”；2類模糊向量對風險遏制“較為有效”；3類模糊向量對風險遏制“輕微有效”；4類模糊向量為對風險遏制“基本無效”。我們通過對每一條風險與知識的連線賦予模糊向量，然后依據模糊推理將風險按層量化，就可以得到項目各個風險的量化評估值。

可見，RKF能將極為復雜的項目風險評估關系，簡化為一系列“一對一”的風險與知識連線的模糊向量的選擇問題，因此選擇簡單得僅為在1、2、3、4的數組中選擇某個數而已（該選擇體現評估人的知識）。至此，我們就能用簡單的方法全面定量評估項目的風險狀態。上述四類有效程度的模糊向量，均可在程序中設定。這樣做的原因是基于模糊集的推理性質，模糊向量中各個模糊隸屬度的微小變化，將不會影響其最終模糊推理的結果，即最終結果對此模糊隸屬度取值的變動是不敏感的。

以KB-FDSS為基礎的海外PPP項目風險管理的模糊推理模型操作簡便、判斷準確，并已在眾多項目中獲得實際驗證。

風險中的特殊問題

相對于國內PPP項目而言，海外PPP項目的風險更大，因此我們對某些特殊問題需要認真研究。

物有所值

物有所值是指公共產品或服務的全生命周期內成本與質量（或可用性）的相互對比，以判定PPP模式較傳統政府投資方式是否效果更佳。實現物有所值是實施PPP模式的先決條件，一般由財政部門會同行業主管部門和第三方專業機構（及其專家）為評價實施主體，并確定其定量評價內容、測算指標與方法。

物有所值是以定量評價作為是否采用PPP模式的決策依據。鑒于國內PPP項目尚缺乏充足的數據積累，難以形成成熟的計量模型，故目前難于進行定量評價。對海外PPP項目而言，由于中國企業無法準確測評有關參數，所以物有所值論證存在較大的不確定性。

財政承受能力

財政承受能力是項目所在國安排PPP項目財政支出責任預算的重要依據，其實質是所在國政府用未來的財政預算購買當前的公共產品和服務。所在國政府財政承受能力論證是控制PPP項目風險的重要措施。

在海外PPP項目中，中國企業無法掌控所在國的政府行為及其財政承受能力，因此存在巨大的信息不對稱性。在項目風險管理中，中國企業應列出政府財政承受能力信息清單，要求所在國政府部門提供，并應予以認真的審核，同時在執行過程中也應定期監控，一旦出現問題，即啟動調整協調機制。

績效評價

在PPP項目實施過程中，績效評價是所在國政府對項目進行后續運營監管的重要抓手，也是實現PPP項目全生命周期物有所值的重要保證。同時，績效評價是PPP項目實施過程中必要且最有效的監管手段。PPP項目公司通過常規考核和臨時考核的方式對所提供服務的績效水平進行考核，這不僅能保證PPP項目全生命周期各階段的物有所值，同時也使所在國政府對中國企業按勞付酬成為常態，從而保證項目的順利推進。

政府對PPP項目的監管是一項極其復雜的系統工程。海外PPP項目中，所在國政府的監管體現在PPP項目的全生命周期，主要包括項目前期監管、建設監管、運營監管和移交監管。其中，占據項目約80%時間的建設監管與運營監管是以績效評價為監管基礎的，項目監管對績效評價提出如下明確的要求。

（1）建立績效評價體系，事先完善服務產出內容的說明，做好事中評價的前提準備，并將之作為依法公示的信息之一。

（2）加強全生命周期績效評價，定期對項目的績效目標實現程度、項目公司的運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。項目結束后，適時對項目效率、效果、影響和可持續性等進行后評價。

（3）將績效評價與所在國政府補貼和付費掛鉤，根據事先約定的績效評價指標和項目具體產出標準，適時做出評價結果。

（4）績效評價可以委托有實力、有經驗的第三方進行，以提高項目相關方對績效評估結果的認可程度。

需要強調的是，海外PPP項目績效評價在實際操作中將存在各種問題，這些問題只有獲得圓滿解決，才能保證項目的順利推進。具體來說，這些問題包括：①PPP項目績效目標在項目過程中發生變化，評價維度和指標設置不全面、不清晰；②PPP項目涉及的評價主體、評價客體、評價責任、評價階段不明確；③績效評價標準在應用中缺乏實操性；④缺乏績效評價標準的頂層設計，各個項目各自為政，缺乏統一標準，管理混亂；⑤績效評價結果沒有真正與政府支出責任掛鉤；⑥尚未完全建立與PPP項目績效評價結果對應的獎懲機制。

風險分擔

海外PPP項目風險的概率大增，需要項目相關方分擔，實現互利共贏。因此，合理風險分擔就成為海外PPP項目成功的關鍵因素之一。

海外PPP項目的風險包括剛性顯式風險和柔性隱式風險，其風險分擔原則應公平和合理，即根據風險性質與特點，將風險分給項目參與者中最能控制者承擔，以體現項目內各方優勢互補；對各方均無法駕馭的風險，則應投保，轉移到保險公司承擔；對某些事先未計及的重大風險，則應及時啟動再談判過程，合理解決。

再談判

根據有關文獻的分析，產生再談判的主要因素為市場需求風險、政府信用問題、政府過度擔保、法律政策變更、民眾反對、項目績效不達標等。再談判的影響具有兩面性：積極方面，它能及時幫助社會資本調整投資回報機制，促進項目繼續順利開展；消極方面，它可能導致社會資本退出或導致項目的終止。

根據發起人的類型，再談判一般可以分為三種：所在國政府發起的再談判、社會資本發起的再談判、雙方共同發起的再談判。海外PPP項目在合同的談判期就應建立一套完備的再談判機制，從而為PPP 項目取得成功奠定基礎。

全生命周期項目管理

在海外PPP項目的全生命周期期間，項目的相關方包括所在國政府、中國企業、金融機構等。為便于所在國政府監管、項目股東的進入和退出，并明確項目各相關方的責權利，海外PPP項目一般采取設立項目公司的方式實施其全生命周期的項目管理，并以項目公司作為簽訂合同的主體，這有利于中國企業和項目公司進行風險隔離和項目治理。

作為依法成立、自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體，項目公司的經營范圍、融資、股東權利、股東承諾、商業計劃和股權轉讓事宜都需要有明確界定。項目公司的具體職責如下。

（1）制訂項目實施計劃及年度計劃，并組織實施。

（2）籌措與管理項目各個階段的資金。

（3）對接所在國政府業務主管部門和其他項目相關方，按合同辦理項目有關建設與運營事宜。

（4）在項目建設階段監管施工組織設計、關鍵工藝、工程質量、工程成本與工期，以及現場環境與安全施工等。

（5）組織工程驗收和項目后評價，并提交后評價報告。

（6）負責及時收集項目實施信息，按時報送項目建設與運營有關信息，并建立本項目檔案庫和信息庫。

（7）按合同規定，及時轉入項目的運營階段，定期對項目的現金流進行監管，并及時根據融資利率、外匯匯率及財政支出的變化，對項目的內部收益率進行調整，與所在國政府部門進行稅率的協調等。

（8）按合同規定，及時組織辦理項目的終結與移交，做好項目結束的各項交接工作。

結語

本文除對海外PPP項目風險進行系統梳理以外，重點對海外PPP項目的實際運作進行初探。

項目選擇

在啟動海外PPP項目的前期，對于缺乏海外PPP項目經驗的中國企業而言，選擇合適的項目是極端重要的，這些項目需要具備三個特征。

（1）規模適度。規模太小，項目效益有限；規模過大，則中國企業由于經驗不足而難于管控項目。因此，項目規模以3億～10億美元為宜。

（2）收益穩定。項目需要具備較穩定的投資回報機制，項目本身在運營期能夠產生穩定和理想的現金流。

（3）條件成熟。立項決策推進程序完備，項目邊界清晰，前期工作充分，所在國法制體系完備，市場成熟，政府管理效率和履約條件好，財政承受能力強。

開拓歐美市場

過去40余年，中國企業的海外項目集中在非洲、東南亞、中東和拉美地區。盡管個別中國企業鑒于其長期戰略的考慮，已經于30年前就進入歐美市場，但中國企業對歐美市場尚不熟悉，在人員能力、管理水平方面難于完全適應，如盲目進入，的確存在較大風險。但是為了提升在國際市場中的影響力，中國企業在自身逐步成熟的前提下，開拓歐美市場的必要性已日益凸顯。

歐盟國家的市場經濟較成熟，法制較健全，并與中國一道堅持全球多邊主義，其理念上易于接受PPP模式。美國基礎設施長期以來既缺少建設，又長年失修，預估投資容量可達數萬億美元，是進行PPP項目最肥沃的土壤。對于不少有條件的大型國企，進入歐美市場似乎已經是一項進行長期戰略布局必須思考的問題。

總之，中國企業在推進海外PPP項目時，可以優先考慮有條件的歐美國家，因為這些歐美國家更適合缺乏PPP項目經驗的中國企業。縱然某些歐美國家存在市場準入門檻高、人員素質要求高的問題，這卻是中國企業應正視的挑戰。