拆的明明是違法建筑為什么反而違法了？

胡珊

安徽省×市×區的城管局拆除了一幢已存在8年之久的違法建筑。在強拆前，城管局依法告知了違法建設者聽證、陳述、申辯的權利，也履行了強拆中的必要程序。但因為這幢違法建筑還存在一名實際使用人，強拆后城管局被實際使用人告上法庭。近日，這一強拆行為被最高人民法院認定為違法。

在強制拆遷過程中，違法建設者與實際使用人不一致的情況常常遇到，由于我國的規劃法處罰針對的一般都是違法建設者，因此執法部門在執法過程中容易忽視實際居住人的正當權益。最高院判決的這起案件是一個提醒。

案例

2006年底，安徽省×市×區×社區來了一名房產開發商，她以12萬元的價格，從一批居民手中購買了一塊溝塘，并與該社區書記羅某共同開發了3幢房子。每幢房子4層，一共2000多平方米。

房子建好后，有一部分出售給了個人，安徽市民劉某正是其中之一。2008年，他與該“開發商”簽訂了買賣合同，并對房子進行了裝修，隨后住了近6年。

但這些房子建造前并沒有拿到規劃部門的規劃許可證，因此，劉某并未取得房產證，他并非房子法律意義上的所有者。

2016年，這些房子被人舉報違法，所在地街道向當地的城建指揮部申請查處。區城管局經過立案詢問、現場勘驗檢查，并請該區住房和城鄉建設局、該市城鄉規劃局協助調查，認定這幾幢房子屬于違法建設。

根據我國城市規劃法，未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設的處罰對象是違法建設的建設者。因此，在履行告知聽證、處罰前告知等程序后，區城管局于2016年7月向當時的建造者之一羅某下達了處罰決定書，限其5日內自行拆除完畢，但羅某逾期沒有履行。

同年8月，在履行了公告、催告程序后，經向區政府請示，區城管局對羅某下達強制拆除決定書，決定8月13日起組織強制拆除。同年9月，區城管局對涉案房屋實施了拆除。

房子被拆除后，劉某認為他購買了房屋，是該房屋的所有權人，強拆行為侵犯了其合法權益，遂訴至法院，要求區政府、區城管局以及街道辦事處恢復房屋，賠償他屋內的物品損失。

此案在安徽省×市中院以及安徽省高院一審、二審時，兩級法院都駁回了劉某的訴訟請求。但去年劉某又向最高院申請了再審，再審的爭議焦點是劉某對拆掉的房子有沒有法律上的利害關系以及強拆行為是否合法等，前者也是具體實踐工作中困擾執法部門的問題。

最高院最終裁定，雖然規劃法針對違法建筑的處罰對象是建設者，但強拆行為對劉某的權益產生直接影響，因此劉某對強拆的房子有法律意義上的利害關系。拆遷單位在強制拆除違法建筑過程中沒有保障實際居住人的正當權益，因此程序違法。這個案子最終被最高院指令安徽省高院再審。

說法

關于違法建筑的實際使用人是否有權利對強制拆除行為提起行政訴訟，實踐中一種觀點認為，由于被拆除的是違法建筑，實際使用人的所有權、租賃權等不受法律保護，行政訴訟法司法解釋所述的利害關系人指的是受法律保護的利害關系人，所以實際使用人不能針對該強拆行為提起行政訴訟。實際使用人的損失，可通過向建造者或是轉讓的上家提起違約訴訟的方式實現。

但從這個案子我們可以看出，最高院認為，行政訴訟法上的利害關系最直接的表現為，當事人的權利義務因被訴行政行為的實施發生了改變，受到了實際的影響。強拆行為針對的是實際使用人正在居住的房屋，強拆房屋的后果導致實際使用人喪失了對該房屋的居住和使用利益，那么實際使用人與強拆行為之間就存在法律上的利害關系。

因此，行政機關在處理違法建筑的法律關系中，應當針對不同情況進行相應的處置，主要分為兩種情況：一是對于正在進行建設的違法建筑，可對違法建設者予以處罰。二是對于違法建筑已經建成多年并已出售的情況，由于行政機關實施強制拆除時已經產生了新的權利人，即除違法建筑的建設者外還有違法建筑的實際居住、使用人。因此，行政機關對于違法建筑采取強制拆除的處理方式實際上直接影響的是購買該違法建筑并居住使用的利害關系人，對違法建筑原建設者的影響可能已經微乎其微了。在此情況下，行政機關在做出對違法建筑的處理時，必須考慮到直接受到該行政處理行為實際影響的利害關系人的正當權益，包括對涉及該房屋相關處理決定的知情權、陳述權和申辯權等，這是行政法賦予的。

至于實際使用人能否就強拆行為造成的財產損失獲得賠償，這點應該是沒有疑義的。是否因強制拆除行為造成財產損失與實際使用人是否持有房屋所有權證并無直接關系。而且如果雙方對物品的賠償存在爭議，那舉證責任主要在行政機關。這也提醒了執法機關在執行強制拆除過程中，應當通知當事人清理有關物品，當事人拒不清理的，應當制作財物清單并由當事人簽字確認。當事人不簽字的，可以由違法建筑所在地居民委員會、村民委員會確認。實施強制拆除的行政機關應當將財物運送到指定場所，交還當事人，當事人拒絕接收的，依法辦理提存。實施強制拆除的過程還應當制作筆錄并攝制錄像。■