綠色發展理念下精準扶貧與全域旅游融合發展的法治保障

摘 要：精準扶貧與全域旅游融合發展是綠色發展理念在扶貧領域的實踐探索，通過充分挖掘農村的多種資源優勢，形成以旅游業與農業相結合的減貧模式。以綠色發展理念為指導，以全域旅游為手段，以實現精準扶貧為發展目標，將生態環境資源轉化為綠色生態資產，是經濟發展與生態保護、手段與目的的統一，是破解經濟發展、環境保護與精準扶貧之間困境的重要方式。在精準扶貧與全域旅游融合發展的過程中需要解決“多元主體、三種關系”，只有提供完善的法治保障，切實解決融合發展過程中生態扶貧立法不足、利益失衡以及執法不當的問題，才能夠實現旅游+扶貧模式的長效化和規范化。

關鍵詞：綠色發展理念 精準扶貧 全域旅游 法治保障

十八大以來，我國就將精準扶貧擺在了治國理政的重要位置，要實現精準扶貧首先要回答用什么思想指導精準扶貧，用什么方式實現脫貧，脫貧后怎樣解決返貧問題。中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提到的六項基本原則中包含了“堅持保護生態，實現綠色發展”，十八屆五中全會把綠色發展納入“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念之中，綠色發展包含了生產發展、生活富裕和生態良好。[1]精準扶貧要以綠色發展理念為指導，開拓綠色發展和綠色產業的新路，實現產業轉型新要求。

一、精準扶貧與全域旅游融合發展的背景

（一）社會主要矛盾的變化是綠色發展理念的基石

習近平總書記提出的“既要綠水青山又要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”，打破了經濟發展與生態環境保護之間對立的思想束縛。正視生態環境對于地區發展的重要性，經濟發展不能再作為一個地區發展的唯一目標，也不能再走“先污染后治理”的老路，地區的發展要在當地生態環境允許的范圍內，將生態因素與經濟因素有機結合，將生態資源轉變為經濟價值，真正的實現“綠色”發展，走一條可持續發展道路。

在改革開放初期，我國主要矛盾還是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾的時候，需要依靠大規模的投入勞動、資本和自然資源來實現經濟的持續和高速增長，集中力量發展社會生產力。此時忽視了對生態環境的保護，出現了大量的環境問題。在我國工業化初期，企業通過高投入、高消耗，大量使用廉價勞動力和資源，最大限度的擴大生產規模，追求企業的高增長率，盡快的實現資本的積累。正是這種粗放型的發展方式，嚴重的浪費了能源和資源。資源的短缺，生產效率的低下、產能的過剩、生態環境的惡化，直接影響到我國實施的綠色發展方式。調整經濟結構、轉變發展方式也變得日益緊迫。正確理解和處理經濟發展、環境保護和精準扶貧之間的關系變成了當務之重。隨著中國特色社會主義進入新時代，我們國家的社會主要矛盾也發生了轉變，成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。生態文明、鄉村文明都是人民對于美好生活向往的應有之義，老百姓逐漸從過去的“盼溫飽”轉變為現在的“盼環保”從過去的“求生存”轉變為現在的“求生態”。[2]生態環境問題也變成了人民群眾最關注的民生問題。

（二）精準扶貧與全域旅游融合發展的可行性

2014年中共中央辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》、2016年國務院印發了《“十三五”旅游業發展規劃》以及2017年中共中央、國務院印發了《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中都提到了將旅游作為農戶脫貧致富的工具，實施鄉村旅游扶貧工程。綠色生態資源不同于其他資源，其具有多樣性、共享性和可持續性。[3]生態環境資源具有轉化為生態環境資本的屬性。

（三）山區在精準扶貧與全域旅游融合發展的嘗試

精準扶貧的重點在山區，山區扶貧的難點在農村。重慶位于中國西南部、長江上游地區，西北部和中部以丘陵、低山為主，集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈，坡地較多。山區基礎設施嚴重滯后，區域性貧困問題嚴重。[4]在扶貧初期，由于缺乏適宜山區發展的產業，多采取的是以自然資源為主的發展模式，未能有效的將精準扶貧與生態保護的綠色增長模式相結合，沒有實現二者發展的有機統一。因受到自然條件和社會經濟等因素，扶貧工作更加艱巨。精準扶貧要因時、因地、因勢而做，不是大投入、搞產業就能一蹴而就的，山區的發展、農村的發展要依托自身環境，結合當地生態資源，發揮生態環境優勢，將環境優勢轉化為生態經濟優勢，積極發揮現代山地高效農業和生態旅游業的優勢，實現綠水青山就是金山銀山。隨著人們對于旅游理念的轉變，已經從單一的觀賞屬性的景區游變成了體驗游、深度游。旅游的目的地也從傳統的景點、景區擴展到了整個區域的旅游。全域旅游正是以地方差異性為資源，通過文旅融合的實踐，促進人類社會的文化共享和經濟共享的方式。[5]依靠豐富的旅游資源，結合山區地理特征，通過高山蔬菜、高山茶葉、草食牲畜、特色林果等產業鏈和生態漁業、中藥材等優勢產業發展需要，轉變發展方式，通過標準化生產、訂單農業、品牌建設、產業融合等方面實現扶貧新突破。順應城市居民田園休閑需要，加快美麗鄉村建設，提高鄉村旅游新標準，為鄉村旅游注入人文內涵，告別農村的粗放發展，打造生態精品旅游，將單一的農家樂模式轉變為多元的特色居住體驗，保住綠水青山，留下一片鄉愁。

二、精準扶貧與全域旅游融合發展的問題

（一）精準扶貧與全域旅游融合發展過程中立法空白

雖然精準扶貧與全域旅游融合發展幾乎涉及到了所有部門法，國家也提出了“堅持保護生態，實現綠色發展”的原則，但缺乏同時包含扶貧與生態環境保護的相關政策及法律法規，在實踐中主要依據的還是中央政策、地方黨委決策和政府規范性文件。雖然制定了精準扶貧規劃，但很少在扶貧規劃或扶貧政策中制定包含生態環境保護的內容。而且相關文件內容不夠嚴謹，相互之間還存在諸多矛盾，無法形成政策合力。實踐當中，精準扶貧與生態環境保護制度不夠規范，造成了工作上的隨意化和形式化，生態環境保護不足破壞有余，落后于政府對于生態扶貧工作的整體預期。山區是生態環境保護與精準扶貧的交匯地，既是貧困問題的聚集地，脫貧攻堅的重中之重，又是生態環境保護的主戰場。雖然山區的生存條件惡劣，但生態資源豐富，能夠為精準扶貧提供產業發展的基礎，增加貧困人口收入。同時山區的發展也要以該區域的生態環境的承載能力為限制。精準扶貧與生態環境保護不是兩個割裂的內容，要從整體上統一規劃，在制度和法律規定中統一安排。

（二）融合發展中的單一主體實施困境

生態保護與精準扶貧政策的實施過程一般形成了以政府為主導的推進模式，雖在一段時間內能夠通過自身的區位優勢，充分調動貧困區民眾的積極性，實現多數貧困居民的集中式脫貧，但隨著政府對生態保護與扶貧資源的投入不斷增加，扶貧效果不斷減弱，這種以政府為主導的模式出現了弊端，行政屬性明顯，行政色彩較重，容易忽視貧困群眾的法律主體地位，難以有效保障私人主體的權益。在扶貧產業中存在“一刀切”式政策方式，容易侵害貧困主體的合法利益。同時在生態保護與扶貧效果多依賴于行政手段與政策的功能，政府投入大量人力物力，效果卻逐漸減弱，發展資源缺乏有效流動。全域旅游的開展能夠帶動多個產業共同發展，多要素共同參與，由于市場在資源配置中起到決定性作用，全域旅游的發展需要市場的作用，但市場在經濟發展過程中存在著滯后性、盲目性和自發性。精準扶貧與全域旅游融合發展就需要實現政府+市場的動力機制。[6]減少政區扶貧的單獨政府意志扶貧的困境，增加市場激勵，實現旅游產業及相關產業共同發展。

（三）精準扶貧與全域旅游融合發展導致的利益不平衡

精準扶貧與全域旅游的融合發展包含了扶貧開發與生態環境保護的關系，扶貧開發以最求經濟利益為目標，而生態環境保護則追求維護生態環境非物質性利益。[7]由于法律法規在該內容上的立法空白，不能有效解決不同主體對扶貧開發與生態環境保護的不同利益訴求及其沖突。環境污染存在較強的外部作用，市場機制又難以自發解決環境保護問題，政府行為又面臨著機會主義傾向，多重主體存在著不同的利益訴求，難以實現生態保護、經濟發展與精準扶貧的有效統一。

三、精準扶貧與全域旅游融合發展的法治保障

習近平在福建省工作期間曾提出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[8]精準扶貧與全域旅游的融合發展是由政府、企業、公眾、扶貧對象、協會等多元主體共同參與的，形成了多種類型的法律關系。融合發展過程中要解決的不是行政法意義上的保權與控權問題，而是在法治的框架下解決好精準扶貧與全域旅游之間產生的法律關系，實質上是要解決好扶貧、發展與生態之間的關系，就要解決好三類主要關系：扶貧開發與生態保護之間的關系、精準扶貧與全域旅游之間的關系;全域旅游與生態保護之間的關系。

（一）綠色發展理念對融合發展價值引領

精準扶貧與全域旅游融合發展的法治保障不能缺乏法律理念和法律價值的指引。扶貧開發與生態保護之間的關系主要體現了政府、企業與扶貧對象以及各主體與環境保護之間的關系;精準扶貧與全域旅游主要體現的是政府、扶貧對象與市場之間的關系;全域旅游與生態保護之間體現的是市場與環境保護之間的關系。綠色發展理念是協調各方利益的重要的價值指引，通過對精準扶貧與全域旅游發展的法治保障，化解在此過程中形成的多元主體的利益沖突。樹立牢固的生態紅線，確保“生態保護優先”原則的有效實施，促進相關機制實施的長效化和規范化。

（二）法治保障制度的確立

政府應積極推動綠色發展、精準扶貧與全域旅游融合發展，明確自身法律責任，實施綠色發展規劃制度，踐行精準扶貧與全域旅游融合發展的扶助制度，設置科學的評價制度以及嚴格的監督制度。遵守相關自然資源管制規定，不得隨意變更用途。就企業而言，要加快構建市場導向的的綠色技術創新體系，落實綠色技術產權制度。精準扶貧與全域旅游融合發展的過程離不開包括扶貧對象在內的社會公眾的有序參與，還要落實好環境公益訴訟制度，以應對多元主體交叉利益與矛盾的挑戰，用法治保障相關制度的有效落實。

（三）發展環境行政約談機制

精準扶貧與全域旅游融合發展中環境執法工作面臨巨大困難。傳統的行政處罰、行政強制等環境執法手段雖然能夠起到環境防治的作用，但是其弊端也不容忽視，如行政成本較高、行政效益低下，以及由于信息不對稱、溝通不到位，容易引起行政雙方的對立與沖突等問題。環境行政約談機制是在環境執法過程中的創新執法方式、有助于提高執法效率，緩解社會矛盾。對約談主體、對象、方式，范圍、程序、效力等問題需作出明確規定，通過正式的法律文件保證機制的有效實施。從約談的程序上，規范環境行政約談機制的啟動、實施、監督、公開、救濟程序。著重聽取相對人的陳述意見，保障行政相對人的申訴、抗辯的權利。環境行政約談程序的規范化能夠避免約談中行政機關的隨意化、形式化，侵害行政相對人的合法權益的行為。行政機關與行政相對人達成的行政約談文件是通過行政雙方協商一致產生的，其中應當注明對行政相對人違法行為的整改要求。行政相對人若未按照相應要求進行整改，行政機關有權依法采取其他行政強制措施。最后將環境行政約談機制納入到環境執法體系中，通過對法律規定、實施效果等方面綜合考慮，選擇適用適當的執法方式。同時，環境行政約談機制作為行政執法方式之一，納入到行政救濟程序范圍之內，切實保障行政相對人的合法權益。

參考文獻：

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[2]劉磊.習近平新時代生態文明建設思想研究[J].上海經濟研究，2018（03）.

[3]馮丹萌，陳偉偉.十八大以來農村綠色減貧的探索之路[J].當代經濟管理，2018（11）.

[4]王賓，于法穩.基于綠色發展理念的山區精準扶貧路徑選擇——來自重慶市的調查[J].農村經濟，2017（10）.

[5]張士閃.全域旅游統籌下的經濟共享與文化共享[J].中國旅游發展筆談，2019（06）.

[6]文傳浩，許芯萍.流域綠色發展、精準扶貧與全域旅游融合發展的理論框架[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2018（06）.

[7]肖磊.綠色發展理念下生態扶貧法制保障研究[J].法學雜志，2019（05）.

[8]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社.2016：240.

作者簡介：

王振方（1990—），中共重慶市武隆區委黨校教師。