環(huán)境執(zhí)法風險內(nèi)部防范機制的建構(gòu)研究

摘 要：在社會利益訴求日益多元化的今天，環(huán)境行政活動往往涉及復雜的利益糾葛，稍有不慎就會導致嚴重的官民沖突。我們在新《環(huán)境保護法》視野下，研究環(huán)境執(zhí)法風險的主要表現(xiàn)形式即行政機關內(nèi)部做出的環(huán)境行政處分與檢察機關對于環(huán)境監(jiān)管失職、貪污、受賄等犯罪的指控兩個方面，倡導調(diào)整執(zhí)法觀念，重視制度建設，探索建構(gòu)起有效機制，積極應對和防控環(huán)境執(zhí)法風險，是十分有價值的。

關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法風險;內(nèi)部防范機制;建構(gòu)

一、研究背景

伴隨著我國環(huán)境保護工作的深入推進，環(huán)保部門的地位明顯提升，其享有的行政權(quán)力也逐漸膨脹，逐漸從過去的“環(huán)保執(zhí)法靠口號”的弱勢部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆找欢?quán)力、容易滋生腐敗的“高危職業(yè)”。從檢察機關追訴職務犯罪的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，環(huán)保領域的瀆職侵權(quán)犯罪數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。此外，在服務型政府建設的過程中，對于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)要求越來越高，尤其是在環(huán)境執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員必須全面掌握相關法律知識，熟悉執(zhí)法流程，才能對事實作出準確的定性和判斷，同時能夠準確解釋和適用法律來處理實際的問題。但在現(xiàn)實中，具備這樣素養(yǎng)的環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量還是很少的。

在這一時代背景下，加之中國社會對環(huán)境保護問題的關注越來越多，對良好生態(tài)環(huán)境的需求也越來越重，要求對嚴重污染和破壞環(huán)境的行為進行規(guī)制與懲處，也越來越成為社會共識，環(huán)境執(zhí)法行為和環(huán)境執(zhí)法人員開始頻繁地出現(xiàn)在媒體和公眾的聚光燈下，其行為與行為后果也成為了媒體關注的焦點。在社會利益訴求日益多元化的今天，環(huán)境執(zhí)法活動往往涉及復雜的利益糾葛，尤其是基層環(huán)境執(zhí)法人員，往往處在社會矛盾沖突的風口浪尖，稍有不慎就會導致嚴重的官民沖突。因此，我們在新《環(huán)境保護法》視野下，研究環(huán)境執(zhí)法風險的主要表現(xiàn)形式，探索建構(gòu)起環(huán)境執(zhí)法風險的內(nèi)部防范機制，是很有意義的。

二、環(huán)境執(zhí)法風險的主要表現(xiàn)

國家立法的概括性和政府行政活動的復雜性，為行政行為留出了適度的自由空間，尤其在我國現(xiàn)階段，環(huán)境保護方面的立法相對粗疏，政府的行政活動存在很多立法沒能觸及到的領域，使得環(huán)境執(zhí)法行為自由判斷的余地更大，這就導致出現(xiàn)錯誤和損害的風險更高。因此，行政活動的自由空間是行政執(zhí)法風險存在的前提，也注定了環(huán)境執(zhí)法風險的必然存在。

環(huán)境執(zhí)法風險，是指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政執(zhí)法人員，由于執(zhí)法過程中的不當行為或者不當行為引發(fā)的嚴重后果，被追究刑事責任、行政責任或者黨紀政紀責任的可能性。

環(huán)境執(zhí)法風險主要表現(xiàn)在環(huán)境行政處分與環(huán)境監(jiān)管失職罪兩個方面：環(huán)境行政處分是指國家機關按照行政隸屬關系，依法對在保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害的過程中違法失職，但是又不構(gòu)成刑事犯罪的所屬人員的一種行政懲罰措施;環(huán)境監(jiān)管失職罪，是指負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。

三、環(huán)境執(zhí)法風險內(nèi)部防范機制的建構(gòu)思路

1、調(diào)整執(zhí)法觀念，堅定責任意識

近年發(fā)生的大量環(huán)境污染事件背后，幾乎都存在著環(huán)境監(jiān)管領域的失職瀆職問題，因此，在環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部應定期開展有針對性的防范教育，不斷增強黨員干部的事業(yè)心、責任感，細化與具體的環(huán)境執(zhí)法行為相關的管理規(guī)定，強化責任追究機制，堅決查處失職瀆職、權(quán)錢交易等腐敗行為，積極防范環(huán)境污染事故的發(fā)生。

2、強化環(huán)境執(zhí)法隊伍的素質(zhì)建設

不同的行政主體都有自己的職權(quán)范圍，都需要以專業(yè)技術(shù)知識作為支撐，才能對違法事實進行甄別和認定，而對違法事實的準確認定也是正確適用法律的前提。因此，環(huán)境執(zhí)法活動要求執(zhí)法人員具有較高專業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務水平，環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部應當定期強化培訓和考核，對執(zhí)法人員應當掌握的基本知識和技能進行反復訓練與強化。

3、培育和構(gòu)建合法適當?shù)男姓昧炕鶞鼠w系

行政機關在執(zhí)法過程中，大都無法避免行使一部分自由裁量權(quán)，在行使裁量權(quán)的過程中，執(zhí)法人員作出判斷和選擇的基本依據(jù)便是行政經(jīng)驗。近年來，許多執(zhí)法機關尤其是環(huán)境執(zhí)法機關，都在總結(jié)日常執(zhí)法經(jīng)驗的基礎上，形成了行使自由裁量權(quán)的若干基準，并以規(guī)范性文件的形式頒布施行。這一行政裁量基準制度對行政執(zhí)法風險的內(nèi)控發(fā)揮了重大作用，為執(zhí)法人員提供執(zhí)法的確定性依據(jù)，從而達到了制度先行、避免執(zhí)法風險的目標，值得認真培育和構(gòu)建。

4、完善環(huán)境公開制度，探索公眾參與方式

環(huán)境信息公開和公眾參與是環(huán)境保護和行政執(zhí)法的客觀需求，要探索公眾參與環(huán)境保護的程序機制和基本方式，使其具備可操作性，使公民、法人和其他組織真正能夠參與制定環(huán)境政策法規(guī)、實施行政許可和行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護公共事務，通過環(huán)境影響評價、聽證、輿論監(jiān)督舉報、環(huán)境公益訴訟等公眾參與機制，真正能夠維護自己和公眾的環(huán)境權(quán)益。

5、嘗試建立環(huán)境行政機關法律顧問服務制度

以專業(yè)化的法律顧問團隊為環(huán)境日常執(zhí)法提供法律知識保障，及時更新、內(nèi)化和普及相關法律知識，可以在很大程度上為環(huán)境執(zhí)法提供法律咨詢和意見，從而有利于環(huán)境執(zhí)法人員及時調(diào)整自己的行為，逐步糾正可能引發(fā)風險的執(zhí)法行為模式，有效規(guī)避環(huán)境執(zhí)法風險。

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作者簡介：

金葉帥（1987—），男，漢族，河南南陽人，現(xiàn)為上海錦天城（鄭州）律師事務所專職律師，主要從事合同、建筑房地產(chǎn)、保險、勞動爭議、企業(yè)破產(chǎn)、刑事等方面的法律事務和相關研究。