中國文化產業發展的政府規制研究

張美英

[摘要]

本文在相關產業規制理論研究的基礎上，進一步分析了中國文化產業政府規制的依據，提出文化產業政府規制的類型與工具，并在總結中國文化產業政府規制存在問題的基礎上，從適度強化社會性規制和合理設置文化產業規制機構以及加強對規制機構的規制三個層面提出優化建議。

[關鍵詞]

文化產業 政府規制 規制工具

文化是民族凝聚力和創造力的重要源泉，是綜合國力競爭的重要因素，是經濟社會發展的重要支撐[1]。全球化背景下，文化產業的興起與繁榮標志著社會經濟的高級化發展與產業結構轉型升級時代的來臨。然而，文化產業作為新興產業，所蘊含的深刻文化屬性與經濟屬性，仍未完全發揮效用，需要借助一定的產業規制方式對其進行規范和管理。產業規制作為現代市場經濟發展體系中的重要一環，從本意理解，具有設定、規定、限制之意，即借助政府之力對現實市場經濟進行自外而內的規定、限制，使產業活動與經濟行為實現合理化發展。文化產業規制是產業規制行為的細分，是政府行政機構以治理文化市場為目的，以法律為根據，以頒布相關法規、規章、規劃、命令以及裁決等為手段，對文化及其相關產業不完全公平市場交易行為進行的直接或間接干預[2]。因而，正確認識政府對文化產業規制的必要性，探討當下政府文化產業規制的不足，提高政府規制的合理性和有效性，對促進文化產業發展具有關鍵性意義。

1 ?文化產業規制的依據

市場經濟在滿足資源與信息自由流通的同時，也帶來調控失靈的危機。與其他產業相比，文化產業作為一個初步崛起的新興產業，發展運行過程中存在著諸多缺陷和不足，有待于公共利益的守護者——政府通過其“有形之手”改善和維護社會公平與效率，實現整個文化產業的穩定運轉。

1.1 ?文化產業規制是規范產業外部性的方式

文化產業不同于其他產業，集知識、審美、價值、娛樂及觀念于一身，具有很強的外部性。所謂外部性是指文化企業的生產行為對其他生產者或消費者產生的影響，而這種影響無法通過市場機制反映出來[3]。如果文化產品生產合理、消費理性，不僅可以促進社會經濟發展，還能通過傳遞正能量改善消費者的價值觀，提升民族認同感，弘揚優秀文化內涵，由此形成的社會效益就大于私人利益，文化產品發揮出正外部性;反之生產不合理，文化企業過分追求經濟效益而忽視社會效益，破壞文化資源原有形態，傳播有害的價值理念，危害社會穩定，此時文化產品形成了負外部性，不利于文化市場的有序發展。此外，文化產品具有公共物品屬性，即多人可以同時共享同一文化產品，且不會互相干擾。這種固有屬性極易造成文化消費的“搭便車”行為，導致文化產品供應方的利益損失，使得供應方受利益驅使只為那些愿意付費的消費者提供文化產品，忽視低收入消費者的文化需求，從而引發社會不公平現象[4]。文化產品的外部性及公共物品屬性，難以通過市場調節，因此必須依靠政府規制進行直接或間接的引導、管制，鼓勵正外部性行為，懲罰負外部性行為，保護消費者利益，維護社會公平。

1.2 ?文化產業規制是合理配置產業資源的要求

在信息經濟時代，信息作為一種資源逐漸成為產業發展的重要一環。文化產業作為一種市場活動，難免會因市場失靈造成生產者與消費者信息不對稱的現象[5]。這種不對稱現象往往導致兩種不良后果：一是占有信息優勢的一方受經濟利益驅使壟斷信息，做出損害另一方利益的行為，如提供虛假信息、詐騙信息等;二是由于信息封閉造成信息延遲使文化企業錯過最佳市場競爭的時機。不對稱現象不能及時被遏制，不僅文化市場難以進行公平交易，且市場的正常資源配置也會受到影響。因此，政府應當對文化市場進行信息規制，通過提供統一的信息交流平臺，促進信息自由、廣泛流通，提升市場資源配置效率。

1.3 ?文化產業規制是提升產業地位的途徑

自文化產業誕生以來，關于其產品內容“真善美”與“假惡丑”的爭辯就沒有停止，單純追逐經濟利益與堅挺社會效益左右搖擺的現象未發生轉變[6]。文化產業在爭議聲中逐漸發展與壯大，成為世界各國難以忽視的一種經濟與文化引擎。自黨的十七屆六中全會制定了中國文化大發展、大繁榮的宏偉藍圖以來，打造“文化強國”的觀念逐漸深入人心，中國經濟發展逐步進入經濟與文化雙驅動的時代。加快發展文化產業、實現文化產業成為國民經濟的支柱性產業，已成為中國的一項重要經濟發展戰略。因此，文化產業的發展要服務于國家文化戰略的實施，而這一項任務的實施需要一定的規制予以保障。

2 ?文化產業規制的工具

文化產業本身具有文化與經濟雙重屬性，但在實際運營中，受產業特性影響，市場對文化產業經濟效益的追逐不斷壯大，在一定程度上損害了社會效益。為加強文化產業雙效益的共同提升，政府應該審時度勢，及時采用恰當、科學的規制方式對其進行約束、管制。

2.1 ?文化產業規制的類型

文化產業規制同產業規制一樣，基于不同的方式與優勢可以分為不同的類型，在實際應用中，各種規制交叉使用、相互滲透，共同作用于文化市場。

按照規制方式不同，可分為直接規制與間接規制。直接規制是指政府直接介入文化市場失靈的領域，即政府依法直接干預文化經濟主體的決策，如依法對文化企業的市場準入、退出、價格、服務、投資、利潤分配、財務會計等活動進行的規制。間接規制是指政府不直接干預文化經濟主體的決策，僅通過制約與行業引導來規范文化市場機制職能的發揮，并以完善法律制度、加強行業自律、實現文化市場機制順暢運行為目的。

按照規制主體數量不同，可分為聯合規制與單獨規制。聯合規制是指由于文化產業的跨領域性，許多文化市場行為往往需要不同規制主體之間的相互協調配合，達到共同規制的目的。例如，國務院信息產業部門和各省級電信部門、公安部門、文化部門、工商部門對互聯網的共同規制就是聯合規制。單獨規制則是某一部門對某些局部現象進行的規制。

按照規制內容不同，可分為經濟性規制與社會性規制，這是中國最常用的規制分類方法。經濟性規制一般存在于對市場失靈與市場缺陷的矯正中，通過政府的規制對其進行調節、緩解、控制，以保證文化市場活動的有序進行，主要手段包括：價格規制、進入與退出規制、質量規制等;社會性規制則是以實現社會平等、公平與公民健康為目的，對社會主體的經濟活動進行行政性規范與制約的政府行為，主要手段包括：許可證規制、信息規制以及標準規制等（詳見表1）。

2.2 ?文化產業規制的主要工具

文化產業規制的實施，需要借助一定的規制工具配合。目前，中國文化產業主要的規制工具包括立法、政策以及行業自律。俗話說：“工欲善其事，必先利其器”，在實際應用中，各種類型的規制行為都離不開以下工具的配合（見表2）。

3 ?中國文化產業規制存在的問題

合理的規制行為有利于優化文化產業資源配置，提升文化企業生產效率，促進文化產品經濟效益和社會效益的統一。反之不僅難以實現資源配置效率提升，還會因文化產業關聯效應過大而阻礙經濟的整體發展[9]。現階段，中國文化產業仍屬于市場競爭力較弱的部門，規模效率、技術效率均不突出，與規制行為存在缺陷不無關系。

3.1 ?文化產業規制體制不完善

一方面，規制機構繁多且缺乏統一協調。中國文化產業規制機構繁多，形成從中央到地方政府多部門多頭規制的現象，嚴重影響規制效率和生產積極性。此外，眾多規制機構之間因缺乏統一的協調與制衡，常常出現職責不清、權責不一的現象，極易造成規制沖突與權力濫用。而在規制不利時又相互推諉和扯皮，有利爭著管，無利都不管，造成文化產業規制機構既存在行政職能交叉，又有未被關注的空白領域。另一方面，政企不分導致規制不力。文化產業規制機構不是由立法直接產生，其權力也不受憲法等法律規定制約，規制機構存在一定的權力交叉，極易被政治集團、商業集團所俘獲[10]。目前，中國主要存在兩類文化產業規制機構，一是處于政府部門中的行政規制機構，二是處于企業中的管理規制機構。有些文化產業規制機構本身就是文化企業主管部門，規制機構與被規制機構合二為一，規制行為往往是為自己利益服務。在規制實施過程中，管理者出于眼前利益考量，難以做出客觀、公平、公正的決策，很大程度上損害了規制的權威性，導致規制不力。

3.2 ?文化產業規制方式存在缺陷

中國多采用經濟規制手段，即在市場運行中，通過設定進入壁壘、實行價格干預等措施對文化產業領域進行管制。較發達國家，行政色彩較為濃厚，這限制了文化市場的自由與靈活運行。一方面，重經濟性規制輕社會性規制。一直以來，中國政府對一些文化產業設置了較高的進入壁壘，以維持對文化市場的掌控。然而過于嚴格的門檻限定既限制了文化市場的自由競爭和資源的快速流通，也導致相關部門權力的濫用，阻礙了文化產業化、市場化進程。相對于經濟性規制，中國的社會性規制多采用事后行政干預手段，缺乏事前預防、檢測和事中引導、調節。另一方面，規制手段相對落后。中國文化產業規制手段仍以政府直接行政干預為主，規制工作具有一定的主觀性和強制性，激勵型或市場化的規制手段運用較少，極易造成文化市場競爭活力的缺乏，且被過多規制的文化企業往往生產效率低下，無心于產品創新和服務提升。政府行政機構往往片面地認為只要對文化市場實施嚴格的進入審查，就能夠有效避免文化產品和服務質量問題的發生，從而忽視了引導和激勵，造成一些文化企業因缺乏持久“關注”而行為“變質”。

3.3 ?文化產業規制權力缺乏制約

規制的本質是為了控制市場失靈，維護和保障社會公共利益，目前中國文化產業規制權力仍缺乏監督與制約。一方面，中國社會對于文化產業規制機構缺少必要的監督，公眾對相關的規制內容、規制方式和規制目的缺少必要的了解，不了解也就無從談起社會監督，而社會監督的缺失又極易滋生腐敗或不作為;另一方面，中國文化產業規制內部缺少一套完整且透明的決策、執行和監督機制，就目前大部分規制策略的制定和實施程序而言，從立案、起草、出臺、實施直到實施效果的評估、反饋，均由某一文化行政部門獨立進行，該程序對其他行政部門和公眾而言基本處于不透明狀態，既無法實際參與相關規制的最初制定，也不能對執行過程進行檢查、審核和督促，在絕大多數文化產業規制策略中，對規制者本身的限制幾乎未有涉及。

4 ?中國文化產業規制的改進策略

一般而言，市場調節失靈時，需要政府采取一定的宏觀調控，彌補和完善市場的內在缺陷，通過統籌兼顧重新調整產業資源配置;但當政府規制失靈時，就需要政府及時進行規制創新，糾正規制中存在的種種弊端，使其適應市場發展，以發揮最大效用[11]。目前，中國文化產業規制失靈現象時有發生，要推動文化產業實現跨越式發展，必須針對現有規制中存在的突出問題，及時進行創新式調整。

4.1 ?適度強化社會性規制

一方面，放松經濟性規制。政府應遵循文化市場運行規律，多采用激勵手段，逐步將直接行政干預轉化為引導、扶持與服務行為，降低市場準入與投資準入壁壘，建立統一的、開放性市場體系，形成以市場配置為基礎，政府規制為輔助，充分發揮市場在政府宏觀調控下對文化要素進行資源配置的基礎性作用。此外，政府要動員多方社會力量共同參與建設文化產業，鼓勵文化市場的良性競爭，扶持新型文化產業業態發展。在資源緊缺且缺乏競爭的文化產業領域適當引入競爭機制;而在競爭過于激烈的文化產業領域則適度采取規制手段，如控制企業數量、規范企業行為，避免惡性競爭的出現。另一方面，完善社會性規制。在采取社會性規制時，政府應著力加強對知識產權、消費者權益以及文化產品和服務質量等方面的規制，以推動文化產業的規范發展。標準規制是社會性規制的主要手段。文化產業規制機構應制定合理的市場行為標準，為文化企業的生產、傳播、經營行為提供具體的實行依據，實現事前引導和預防。此外，政府在完善相關立法的同時，充分發揮社會監督功能也是強化文化產業社會性規制的一種重要方式。

4.2 ?合理設置文化產業規制機構

科學合理地設置文化產業規制機構是保證文化產業順利運行的基礎，也是提升規制效率的重要前提。一方面，應設立相對集中的文化產業規制機構。目前，文化產業規制機構大多處于政府或企業之中，深受政府人為干擾和企業商業利益侵蝕，具有很強的被動性，加之政出多門，難以進行公正、客觀、完整的規制實施和反饋。因此，要建立相對集中、權威性的文化產業規制機構，既要和政府各部門及文化企業保持一定的聯系，又要獨立于各部門與文化企業之外，既要有獨立實施規制、不受其他外界因素干預的能力，又要接受相關部門及社會的監督、審查和規制。其中，對處于政府之中的規制機構，要通過法律賦予其一定的權力和職責，保證擺脫政府人為行政控制;對處于文化企業的規制機構，則要保證其具有充足的規制資金，使其能夠隔斷利益相關者的干擾，降低被俘獲的可能[12]。另一方面，應協調文化產業規制機構的權力使用。文化產業規制制定部門與執行部門、監督部門應是彼此相對獨立的機構，且三者權力應相互制衡。其中，對于規制制定部門應形成以專業人士為主導，政府人員為輔助的智囊團，共同進行宏觀規制手段和工具的設定;規制執行部門應由政府人員組成，負責具體規制手段和工具的實施，并接受實施效果反饋;規制監督部門則應由其他政府機構和社會公眾共同參與設立，以確保規制制定和實施過程的科學、合理、公正、透明，并對規制實施效果進行監督、審查。

4.3 ?加強對規制機構的規制

對文化產業規制機構的規制一般包含兩層含義：一是加強對規制制定者的規制;二是加強對規制執行者的規制。不論對于哪個層面來說，加強社會監督、提高規制行為的透明度、確認和保障具有裁判職能的監督機構的獨立地位、在條件成熟時制定統一程序法典等都是切實可行的方法[13]。首先，應加強對規制機構的社會監督。文化產業所涉范圍的廣度決定了文化產業規制范圍的寬度，對文化產業規制機構的監督不應僅依靠某單方力量，而應是鼓勵社會各方共同參與，加強綜合監督力度，可促成文化企業、行業協會、政府機構、新聞媒體以及其他社會組織和個人多領域、多形式、全方位的社會監督體系。其次，應提高規制行為的透明度。文化產業規制行為的透明化是保證社會監督順利進行的必要條件之一，應在不影響政府執行工作的前提下，最大可能地公開在社會面前，主動接受社會公眾的監督，實現文化產業規制在“陽光”下進行。再次，應保障監督機構的獨立地位。保障裁判性監督機構與人員的相對獨立性，文化產業規制監督裁判的司法化是切實保障文化市場自由競爭、文化企業獨立運營和社會公眾合法權益的重要途徑。最后，應制定統一的程序法典。在條件成熟時，建立統一的法律法規，既有利于規范文化產業規制機構的行為，又有利于規范被規制者的市場行為，使任何隨意損害市場運營和企業生產、經營活動的行為以及俘獲行為等都受到法律的約束和制裁。

參考文獻

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