預算執行審計中審計公告存在問題、誘因及對策研究

趙天杰

摘要：審計公告是預算執行審計的重要組成部分，對于審計工作來說具有重要意義.本文以安徽省的16個地級市審計機關在省審計廳網站上公布的審計公告為研究對象，對安徽省的預算執行審計中審計公告的現狀進行探究，從中發現地方審計機關審計公告中存在的問題，并分析原因.

關鍵詞：審計公告;市級審計機關;政府審計

中圖分類號：F239? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2019）07-0041-03

1 審計公告的概念及作用

1.1 審計公告的概念

審計公告的定義是：政府審計機關對審計管轄范圍內重要審計事項的內容、審計程序、過程、結果等，采用適當方式向社會公眾進行公開，主動接受社會公眾監督.

1.2 審計公告的作用

1.2.1 監督政府行為

政府審計機關應將審計結果向社會公開，使民眾監督政府的行為，促使審計查出的問題得到整改.從審計公告中可以看出政府各部門的預算編制對于財政資金的利用是否全面、有效，有無隨意編制預算或無視預算的執行情況，同時也可以看出這一年里政府部門設立實施了哪些重點項目.

1.2.2 提高審計質量

審計機關將審計過程與結果對外公開，社會公眾在監督被審計單位的同時，也關注著審計機關的審計行為.其中預算執行和其他財務收支情況的審計公告能夠反映出審計部門是否真正履行了審計監督職責和保障職責，從而提高審計質量.

1.2.3 維護國家穩定

審計公告的結果可以看出對政府資金、國有資產、國有資源的審計覆蓋程度，能夠推動各項政策措施的貫徹落實，起到維護健全法制，服務改革發展，規范財政管理，保障和改善民生，促進國家治理體系和治理能力現代化的作用.

2 我國審計公告的發展

通過查閱我國審計署官網發現，自2003年起公布了首份審計公告后，截止至2019年1月14日，審計署官網上一共發布審計公告419份.本人統計了2003年到2018年審計署官網上公布的審計公告數量，從中可以發現以下內容：

自2007年開始到2012年，審計署官網每年發布的審計公告數量大幅度增長.從統計的數據可以看出，國家審計機關在逐步地重視審計公告制度在國家審計中扮演的重要角色.在2012年審計公告公布的數量為49份，達到了近些年的最高值.審計公告制度可以讓社會公眾更加充分地了解國家審計，進一步提高政府審計機關在社會上的獨立性和權威性.在2007年到2012年這六年間，由于國家越發重視審計在國家治理中的作用，審計公告所包含的范圍和類型都在逐年擴大，因此審計公告的數量也就在不斷地增加.但是在2012年到2018年之間，由于國家審計機關對于要進行公開的審計公告已基本確定，所以不會再有太大的增幅變動（2014年的審計公告數量下降為28份）.綜上，從這十二年的統計數據可以看出從審計署在公開審計公告數量這一層面上來說，我國的審計公告制度已經趨于成熟.

3 安徽省2016年和2017年各地級市審計公告問題

3.1 安徽省各地級市審計公告基本情況

安徽省共設有16個地級市，截止到2019年1月省內16個地級市2016年的預算執行審計公告均已在其網上公布，但是2017年的預算執行審計公告還有六安未公布，其余15個地級市均已公布.通過瀏覽各地級市的審計機關官網發現，各地級市每年公布的審計公告數量差別較大，其中合肥公布的審計公告數量最多每年平均在20個左右，銅陵每年平均公開的數量在10個以內.究其原因，除了每個城市的管轄范圍大小因素和事物數量以外，有些地級市還沒有專門的審計局網站，如宣城市審計局沒有專屬的官網;有些地級市的網站系統維護周期較長，導致時常打不開，如阜陽市審計局.

3.2 預算執行審計公告存在的問題

3.2.1 審計公告內容不完整

文章對2016年和2017年安徽省各地級市的預算執行審計公告的內容統計，可以發現審計公告的公布內容不統一也不完整，具體表現如下.

3.2.1.1 市級預算執行審計情況審計公告

一方面，2016年省內16個地級市都對市本級財政預算執行情況和部門預算執行審計情況進行了預算執行審計情況進行了公告.2017年省內除了六安還未公布2017年的預算執行審計公告以外，其余15個地級市都對市本級財政預算執行情況和部門預算執行審計情況進行了預算執行審計情況進行了公告.但是其中銅陵市的審計公告在2016年和2017年兩年的審計公告內并無相關具體數據給予支持審計結果，只有總體數額和相對變動的百分比，并在最后提出了審計問題和建議.另一方面，在市級預算執行審計中涉及經濟開發區的預算執行審計僅有這幾個城市對外公告了，分別是合肥（2016、2017）、滁州（2016、2017）、蕪湖（2016、2017）、六安（2016）、銅陵（2016）池州（2017）和淮南（2017）.可見，在市級預算上總體公布情況較好，只有銅陵市無具體數據以外，其余都公布了相關具體數據;但是在對經濟開發區的預算執行審計的公開度不高，僅僅是合肥、蕪湖和滁州這三個市在2016年和2017年都公布了，占總數的18.75%.因此，對各地市的經濟開發區的預算執行審計公開度還有待提高.

3.2.1.2 部門預算執行審計情況審計公告

通過對2016年和2017年各地級市部門預算執行審計情況的公告中，只有滁州市和蚌埠市這兩個城市分別在2016年和2017年進行了部門審計全覆蓋，其余各地級市并未對該市所有部門進行預算執行審計.2016年部門預算執行審計覆蓋率的平均數是20.60%，2017年部門預算執行審計覆蓋率的平均數是17.70%（由于銅陵市未公布審計部門的具體個數，所以不在統計范圍內）.在部門預算執行審計中，各個地級市的覆蓋率層次不齊，有些地級市實行全覆蓋審計，如滁州（2016）、蚌埠（2017）;有些地級市連續兩年都沒有超過百分之10，如黃山（2016年覆蓋率6%，2017年覆蓋率5%），甚至有些地級市都不公布審計部門個數，如銅陵.從中可以看出，審計機關要提高對各地級市的部門預算執行審計覆蓋率，推動政府部門審計的全覆蓋.

3.2.1.3 其他財政收支審計公告

在專項審計中，16個城市中僅蕪湖市在2016年中未對專項資金進行審計，2016年專項審計涉及項目個數的平均數是3.43，2017年專項審計涉及項目個數的平均數是4.33.雖然該平均數從2016年到2017年有所上升，但是這個數字對于所涉及專項資金的總數來說是遠遠偏低的.在政府投資建設項目中，2016年有11個城市對該項目進行了審計，還有5個城市未涉及該項目的審計，但是在2017年僅僅只有黃山和蕪湖未對政府投資建設項目進行審計.說明這兩年在政府投資建設項目執行審計的范圍越來越趨于完善.在市屬高校審計中，只有安慶市在2016年對高校進行了審計，其余15個城市在2016年和2017年都沒有對市屬高校進行審計.另外，對市屬國企的審計沒有一個城市進行了全覆蓋審計，在2016年只有4個城市對市屬國企進行了審計，而2017年審計國企的城市更少只有兩個.因此，在對市屬高校和市屬國企的預算執行審計中還存在著很大的有待完善的空間.在重大政策落實審計中，2016年只有池州、滁州、阜陽、黃山四個城市執行了政策落實審計，但是在2017年共有11個城市進行了重大政策落實審計，整體趨于完善.在扶貧審計中，2016年和2017年都是一共有9個城市進行了扶貧審計，占總數56%.

3.2.2 審計公開時間滯后

通過查詢各地級市的審計機關網站，發現它們都存在一個共同的問題就是審計結果公告不及時.由于審計結果公告中所包含的信息是最新的，審計公告的及時性可以有助于相關部門及時采取措施加以應對.總體上，每年的地方財政預算執行和其他財政收支的審計工作報告都是在第二年的年中和年末公布的，延遲了半年左右.但是個別市級審計機關（如六安）直到2019年年初還未將2017年地方財政預算執行和其他財政收支的審計工作報告在其網站上予以公告.另外，有些地方審計局的官網布局混亂，網站可容載量較低，經常出現卡頓、打不開等情況，并且網站內的檢索功能也很簡陋，只能粗略搜索，不能精確以及二次搜索.

3.2.3 較少涉及審計發現問題的糾正和處理結果公告

首先，安徽省各地級市的地方審計機關對于公告問題的糾正和處理結果的情況公布的公告較少，通常是在審計公告中指出發現了哪些問題，提出了哪些改進措施.但是日后對于這些問題以及改進的結果，雖然或多或少會公布一些整改公告，但是整體數量偏少.另外，在進行公告整改問題的市級審計機關中，合肥市審計局也只是在2018年1月8日才公布了2016年市級財政預算執行和其他財政收支問題的整改結果.這種時間跨度較大的整改結果公告現象普遍存在，大多數地級市都是在一年甚至兩三年以后才發布整改結果公告.并且，各地級市審計局在發布整改公告以后就完結了該項事務，沒有再進行持續跟進審計和公告.例如，合肥市審計局也沒有對2016年市級財政預算執行和其他財政收支問題的整改結果糾正和處理結果進行持續公告.最后，有些審計發現的問題屢審屢犯，且這種現象還普遍存在.比如，各地級市每年都會在審計問題以及建議中提出要加強財政預算管理，規范政府預算，提高資金利用效率等建議.但是第二年仍然會存在著類似的問題并提出類似的建議，這種現象普遍存在于各個地級市中.

4 審計公告問題的原因分析

4.1 缺少具體執行準則

首先，目前地級市的審計機關發布的審計公告都是由當地各個審計機關制作并發布的，它們之間并沒有一個具體的準則去規定審計公告應該必須公布哪些內容.其次，預算執行審計公告一般都包括了關于市本級和部門的預算執行及結算情況的審計，但是大部分城市對于部門預算執行審計并沒有做到審計全覆蓋.另外，預算審計公告忽視了市屬高校審計、市屬國企審計、經濟責任審計、政策落實審計等.（例如：只有安慶市進行了市屬高校審計，其余15個城市都未涉及）這些領域的審計內容在審計公告上反映出的內容少之又少.最后，安徽省下的各地級市審計機關網站發布的審計公告內容不夠詳細.例如：審計公告中出現許多像“基本”“約”這樣概括性語句.這些暴露出的問題究其根本還是缺乏一定的法律法規和部門準則去統一和規范.

4.2 審計體制與保密制度的限制

根據《中華人民共和國審計法》第三十六條，審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果.審計機關通報或者公布審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業秘密，遵守國務院的有關規定.

雖然審計法中明確指出關于國家機密的內容不能公開，但是至今為止我們缺少一個具體的規章制度的“尺子”去“衡量”審計公告內容中的機密程度和泄漏國家秘密的程度.對于具體的細節問題還不能做到有法可依，因此審計公告中內容的公開程度也就參差不齊，比如，銅陵市的審計公告對于審計結果的數據公開很少，發現的問題金額也沒有對外公布，只說明了審計出的相關問題和整改建議.

4.3 審計機關獨立性的缺乏

國家審計機關對政府進行監督，但是審計機關又屬于政府部門，這就相當于政府部門的內部監督，政府既是監督者又是被監督者.這就導致了審計機關的獨立性受到了挑戰，對于地方政府來說，一旦某個審計結果不利于當地政府時，相關政府部門會不會干預審計機關，從而可能會造成審計結果公開執行不到位.問題的根本原因在于審計機關工作的開展離不開政府的支持，所以從根本上審計機關獨立性就不足.例如，宣城市的審計公告內容全部放在其市政府的網站上，宣城市審計局本身沒有獨立的審計局網站.

4.4 審計力量的不足

現如今，大部分地級市的審計局的人員還是相對于來說較匱乏的.例如，蚌埠市審計局從2003年到2015年這十二年時間未公開招考過一名新審計人員.并且，審計局對審計人員的培養周期較長，一般需要五到十年左右的培養才能成長為一名合格的審計人員.因為，政府審計人員要求對各種規章制度有一個完整的了解，這需要一個長期的經驗積累.另外，由于審計機關人員不足也在一定程度上導致審計公告在時間上的滯后.通過瀏覽安徽省各地審計機關網站發布審計公告的時間可以發現，各地級市的年度審計報告都是在第二年的下半年才開始陸續公布.

5 審計公告的對策建議

5.1 加強外部環境建設

審計公告的外部環境主要包括法律環境、政府部門環境和社會輿論環境這三個方面.第一，要完善相關的法律法規，為審計工作提供具體的法律法規工作指導，做到有法可以.第二，要協調好審計機關與當地政府部門的關系，要努力獲得當地政府部門對審計工作的認同和支持，但是同時也要保證其自身的獨立性.第三，要加強審計公告結果的宣傳效果，為地方審計結果公開創造有利的社會輿論環境.

5.2 提高審計公告結果質量

審計機關向社會公布審計結果應當客觀公正，但是對于審計公告結果的質量未能做出明確要求.所以這也就導致各地審計機關所執行的審計范圍以及公開的審計結果出現質量參差不齊的現象.參照國際上關于政府審計報告的質量要求，質量評價應當包括及時性、完整性、準確性、客觀性、重要性、清晰性.審計機關可以從這六個方面構建審計公告評價體系，以提高審計公告結果的質量.

5.3 強化審計問責

通過調查已經發現各地審計機關較少涉及審計發現問題的糾正和處理結果公告.如果審計機關只審計不問責，那么對于違紀違法行為也就起不到約束和制止的作用.為此，審計機關必須加強審計問責機制.一方面要對審計結果的反饋信息進行收集，分析審計結果公告工作中存在的問題;另一方面要建立并實施審計結果公告后的動態問責制，針對審計結果公告中披露的問題，逐一落實并跟進被審計單位整改情況，深究違紀違規者的責任，并向社會公布整改情況.

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