機關事務管理制度建設中存在的問題與對策

彭詒萱

為實現將我國制度優勢轉化為國家治理效能的重要目標，推進機關事務管理工作的改革和調整成為了必然。自國家出臺《機關事務“十三五”規劃》《機關事務標準化發展規劃（2018-2020年）》以來，各省各地區結合自身的工作特征探索出了許多具有地方特色并能有效提高治理效能的制度機制。本文嘗試通過對這些制度機制的整體效果進行評估，在對評估的結果分析下得出現階段機關事務管理制度建設中存在的問題，并提出機關事務管理工作提高治理效能的改進建設的思路。

一、前言

黨的十九屆四中全會對推進我國治理體系和治理能力現代化作出了全面部署，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。十八大以來，我國機關事務管理現代化改革工作也開始了國家治理體系與治理能力現代化的實踐探索。2016年《國家機關事務工作“十三五”規劃》中明確指出，到2020年，現代機關事務管理體制和運行機制基本形成，管理科學化、保障法制化、服務社會化水平全面提升。2018年國家機關事務管理局出臺《機關事務標準化發展規劃（2018—2020年）》，提出提升機關事務管理標準化水平、提高服務保障供給質量和效率、助推機關事務工作改革創新發展。機關事務治理的治理效能反映的是保證黨政機關高效運行、創新政府改革目標的實現程度，是機關事務治理制度建設逐步完善、治理體系持續優化和治理能力不斷提升帶來的整體性結果。

二、機關事務管理制度建設的問題

（一）職能定位不清晰

首先，機關事務管理工作的職能定位不清晰，不能滿足機關事務保障運行的需要。不少機關事務管理部門對新時期機關事務管理部門應當承擔的使命和職責的認識不夠清楚和準確，把政府組成部門等同于社會服務企業，重服務輕管理。其次，機關事務管理工作的管理方式錯位，未滿足機關事務運行保障科學化、合法化的要求。傳統的機關事務管理的工作方式仍是以自辦后勤為主，人員成本和服務成本高，不能滿足現代化管理高效率低成本的要求。第三，機關事務管理職能有缺位，不能達到機關事務管理運行保障的統籌管理、頂層設計。在機關事務管理部門運行中，日常管理雖也有一些制度和標準，但呈現的是碎片化和低層級的特征，執行力弱，約束力不強，造成有些職能落實不到位，有些職責無法充分履行，也有一些行政行為不夠規范。對機關運行所需經費、資產、服務、能源資源等統籌調配和使用管理不夠。

（二）部門間協同體系不健全

一是職能交叉、協同不夠。機關運行的服務管理、資產管理、經費管理等職責，仍然有重疊、交叉。機關事務管理部門與其他部門之間也存在職能交叉，協同不夠，尤其是財政局、住建局、審計局、接待辦等部門有關國有資產管理、政府采購管理、行政經費管理監督、公務接待等方面存在權力交叉、分工不明、權責不清的現象。二是立法層次低、領域窄。《機關事務管理條例》沒有上升為法律規定，規范事項不夠具體，原則性太強，缺乏有效監督制約手段，導致權威性不夠，管理效力低，執行效果打折扣。節約型機關建設實施條例、運行成本控制辦法、后勤服務市場監管辦法等還是空白，造成管理內容不統一、制度標準不一致和地區發展不平衡。立法存在實施主體不夠明確、職責分工不夠明晰、運行程序不夠細化等，造成整體運行發展不均衡、機構設置不同意、權責不配套等狀況。三是制度體系不健全。還未健全完善包括國有資產管理、運行經費管理、辦公用房管理、公務用車管理、公共機構節能管理、公務接待管理、機關后勤服務管理，以及政府購買工程和服務等履職法規制度，還未健全流程化、標準化、規范化的統一制度體系。

（三）信息化制度推進不足

機關事務信息化缺乏頂層設計和總體規劃，未能實現從國家到省級到市級再到縣級的統一平臺設計，缺少自上而下的總體規劃。且平臺建設缺乏全流程貫通。信息化平臺建設在功能完善性、先進性，和調度、監管的實用性等方面有所欠缺。全國各地機關事務系統在機關事務信息化方面投入不少的人力、物力和財力，但是各個平臺大都各自為政，各自獨立開展，存在網絡互聯、數據共享、業務協同和推廣復制等的問題，平臺從流程到數據相互獨立，且平臺的生命周期受政策影響大，就是同一地區的機關事務的業務平臺都存在信息孤島現象，業務平臺各有自己的數據底層，平臺之間無法互聯互通。

（四）資源共享和節約原則貫徹不徹底

資源優化配置不均等、不均衡。在長期制度安排的慣性作用下，還沒從體制機制上根本性地突破部門利益羈絆，不均衡的利益分配機制在各個地方、部門或單位不斷固化，加上市場調節的受阻，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不斷固定化，從而阻礙機關服務保障資源要素的優化配置。部門之間共建共享程度不夠，信息溝通不暢，影響辦事效率，管理成本增加。資源浪費現象仍然存在，有的機關白天黑夜燈火通明，電腦開了不關，自來水跑冒滴漏，辦公電話公私通用，可發不可發的文件堆積如山，日積月累浪費驚人，辦公資源浪費嚴重。國有資產使用效率不高，有些地區單位的國有資產被嚴重閑置，不能實現國有資產為社會服務的目的，導致某種程度腐敗現象的誕生。

三、完善機關事務管理制度建設的對策

（一）強化機關事務管理的職能定位和組織定位

隨著社會的發展變化、機構深化改革要求及自身工作的需要，機關事務管理部門準確把握職能定位，加強職能建設，做好管理保障服務等基礎工作，實現從干后勤向管后勤、理后勤的轉變，不斷的強化職能定位和組織定位，確保更加科學合理，運行有效。機關事務管理局應完善自身制度建設，推進機關事務集中統一管理，規范機構設置和職能配置，實現權責法定。注重統籌流程、統籌網絡、統籌隊伍，充分發揮政務接待牽頭抓總的樞紐作用，積極推進資源整合，統籌協調各方工作，形成大接待工作格局和整體合力。增強法治化、保障性、需求側思維，樹立創新意識，改變傳統的管理思維和模式，不斷提升管理水平。

（二）優化機關事務規范化協同機制

建立常態化聯系機制。機關事務管理局應建立“橫到邊、縱到底”的溝通協調工作機制，定期組織省發展改革、財政等相關部門分析研究，協調推進機關事務工作。按時定時召開全市機關事務管理工作聯席會，推動資產、物業、安全、餐飲、會務等標準化建設，形成規范統一的機關事務管理工作量化標準。建立科學決策常態機制，構建依法決策機制，堅持依法、民主、科學決策，確保決策科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立督查通報機制，對個部門進行監督檢查，及時發現整改問題，確保任務落實見效。創建領導小組機制，制定部門間工作制度，明確人員分工，確定工作職責，共商考核激勵機制。

（三）提升機關事務信息化水平

以信息化建設為載體，完善建設機關辦公用房、公務車輛、公物倉及公文處理等信息管理平臺，增強機關事務服務透明度，提升信息化管理水平，為機關事務工作加檔提速。利用信息技術高速化、數字化、智慧化等特點，通過固化標準和優化流程等方式，強化標準執行。推進手段信息化，通過OA辦公系統、門戶網站、微信微博、移動APP，以及全省公務用車管理平臺和國有資產處置平臺等信息化載體，進一步加強標準化推動過程中的信息獲取與互動交流。提升共建平臺，建設公車管理、資產管理信息平臺，利用互聯網、微信、手機APP等手段建設統一機關事務信息化管理平臺。

（六）貫徹共治共建共享原則

健全和落實公民參與具體制度，不斷進行制度創新，積極探索公民參與的切實有效的制度。規范參與流程，以法律、法規明確規定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法。疏通參與渠道，順暢的渠道是公民有效參與的基本條件，開通網上平臺供公民參與機關事務管理的監督工作。建立滿意度回訪機制，擴大管理服務保障對象在標準化推進過程中的參與度，按照一個人自己的標準評價政府官員和其他參與者的能力，不斷提升用戶滿意度和獲得感，聽群眾說、向群眾講，暢通群眾信息反饋通道，讓黨員干部更好地傾聽群眾聲音，力所能及地幫助群眾解決一些實際困難。推進購買服務，完善改革配套制度。按照轉變政府職能的總體要求，堅持管辦分開、政事分開，積極穩妥推進機關后勤服務社會化改革，逐步實現自辦服務或自辦機構服務向購買社會服務轉變，凡適合社會力量承擔的后勤服務事項，都通過政府購買服務方式實施。解決“買什么、怎么買、怎么管”的問題。有效地進行公民教育，讓公民逐步形成一定的政治思維和行為模式，認識到作為國家的主體，如何真正認識國家的制度、法律以及如何實際操作這些制度。認識到政府的決策也是和自身是息息相關的，克服在社會生活中的冷漠和消極態度，使公民關注政府的各項決策，同時能夠在活動中表達自己的想法和意愿，從而提高公民的參與意識。機關事務管理局網站應對辦事流程、辦事情況進行公開，方便公民更好的理解、認識業務工作的實際。

（作者單位：四川大學公共管理學院）