統籌推進自然資源資產產權制度改革正當其時

鄭凱平

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（下稱“《指導意見》”），這對統籌推進自然資源資產確權登記、自然生態空間用途管制改革，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，具有重大推動作用。

中國地大物博、自然資源豐富。改革開放以來，我國逐步形成自然資源國家所有和集體所有的二元所有格局，并形成了所有權和使用權分離的產權制度，在促進自然資源合理利用和有效保護方面發揮了積極作用。

但同時，我國的自然資源資產產權制度又是一項很不完善、很不徹底，且存在多頭管理的制度，這就產生了自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全、資源資產流轉融資不順暢等問題，進而導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重。

隨著中國經濟發展到一定階段，制度性、結構性、周期性矛盾日益突出，原有勞動密集型、資源密集型、環境污染嚴重、效益低下、附加值低的粗放發展模式已經不適應新時代的發展要求，必須更加倚重科技創新、管理創新、組織創新、資本驅動、綠色發展、要素市場化配置等作為主要動能。這其中的一個關鍵點，就是要轉變自然資源資產的開發管理方式，通過提升這一領域的全要素生產率和監管水平，實現集約化高效使用。

黨中央和中央政府的行動堅定而敏捷。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出，要健全自然資源資產產權制度;2015年9月，中共中央 國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》把健全自然資源資產產權制度列為生態文明體制改革八項任務之首。

2017年10月，黨的十九大報告明確指出：“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”，給出了新時代中國經濟體制改革的著力點。在提到“加快生態文明體制改革”時，報告提出，要“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”。

2018年3月，我國機構改革中首個亮相的部委便是自然資源部。中央對其明確的職責，就是統籌山水林田湖草系統治理，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。

發展有需求、工作有目標、落地有機構，可以說統籌推進自然資源資產產權制度改革正當其時，接下來就是如何去做的問題。對此，《指導意見》給出了明確的思路和指向。

一是健全自然資源資產產權體系，這說明了這一產權體系“是什么”的問題。《指導意見》明確未來仍要堅持所有權和使用權分離的制度，明確仍將堅持自然資源資產的全民所有制和集體所有制兩大所有權制度。在自然資源資產的范圍上，明確了土地、礦產和海洋三大類。土地包括了農林牧業承包土地、宅基地和建設用地;礦產主要是石油天然氣以及各類有色礦產資源;海洋則包括了廣闊海域、無居民海島、水域灘涂等等。應該講，這個范圍涵蓋了地上地下與海洋，將構成非常龐大的產權體系。

二是明確了自然資源資產的產權主體，這解決了自然資源資產“屬于誰”的問題。《指導意見》明確，國家自然資源主管部門是全民所有自然資源資產的所有者，省市兩級政府可以代理行使所有權。同時要推進農村集體所有自然資源資產所有權確權，農村集體經濟組織作為特別法人行使所有權。

三是開展自然資源統一調查監測評價，解決自然資源資產“有多少”的問題。具體方法就是通過全國范圍內的調查和動態監測，搞清楚全國自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用情況，摸清底數。

四是加快自然資源統一確權登記，將“屬于誰”落在具有法律效力的權證文書上，并建立登記信息管理基礎平臺。其中，重點是對國家公園等自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間進行確權登記，逐步實現全覆蓋，同時劃清所有權和使用權邊界。在這一方面，過往的實踐中，由于所有權不清晰、使用權缺乏保障，很容易出現侵權問題，造成權利人不敢長期投資自然資源，或在合同期內竭澤而漁，出現所謂的“公地悲劇”或“私地悲劇”，嚴重影響到自然資源資產的開發利用效率。

五是強化自然資源整體保護，以此解決自然資源開發使用的“規范性”問題。過去這些年，經常會有擅自變更土地用途、違規圍海填海、違規采砂、私自占有山林等新聞見諸報端，秦嶺別墅事件、石家莊鹿泉區別墅事件、黑龍江曹園事件等等，都是侵犯國家和集體自然資源資產產權的典型案例，對所有人權益和生態文明建設都構成很大破壞。同時，《指導意見》從保護的角度提出建立生態保護補償機制、自然保護地內自然資源資產特許經營權制度，鼓勵各方通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態空間，解決自然保護地內探礦權、采礦權、取水權、水域灘涂養殖捕撈等權利的退出問題，給了自然資源在法律法規框架下的一定騰挪空間。

六是促進自然資源資產集約開發利用，解決自然資源的高效利用問題。《指導意見》提出，要完善自然資源的有償使用制度和價格形成機制，完善自然資源資產分等定級價格評估制度和資產審核制度。特別值得關注的是，這一意見還提出要統籌建立自然資源資產交易平臺和服務體系，促進自然資源資產的流轉順暢、交易安全和利用高效。

七是健全自然資源資產監管體系，解決市場運行規范高效的問題。黨的十八屆三中全會提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。隨著市場化改革的深入推進，將有越來越多的資源資產通過市場決定價格和實現優化配置，但同時政府的作用不可或缺。過去幾十年，受益于改革開放和市場經濟體制的建立，中國經濟迸發出巨大的活力，另一方面也必須看到市場的負外部性也在顯現，種種違規違法、違背誠信原則、監管套利的行為頻頻發生，傷害了相關方權益，也使得市場陷于低效、無效。因此，新時代深化改革開放，必須“更好地發揮政府作用”，政府應當吸取過往經驗教訓，切實將監管職責扛在肩上，引導建立或選擇優質的、高效的市場開展自然資源資產交易。值得欣慰的是，此次《指導意見》提出將從政府部門聯合監督檢查、自然資源部向國務院報告、各級政府向本級人大常委會報告、建立領導干部離任審計和責任追究制度、建立自然資源數據庫和同步監督系統、完善自然資源資產督查執法機制等方式進行全方位、全流程監管，非常值得期待。

八是完善自然資源資產產權法律體系，解決法律保護問題。自然資源資產涉及金額巨大、利益方多、開發周期長、環節繁多復雜，必須有法律作為依托。《指導意見》提出要修訂完善土地管理法、礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法，并研究制定國土空間開發保護法等等，為自然資源資產的開發利用保駕護航。

九是提出實施保障措施，這是具體實施步驟的問題。《指導意見》指出要建立該項改革工作的工作機制，落實部門責任，制定時間表和路線圖，加強跟蹤督辦;要重點開展自然資源資產價值、國家所有權、委托代理、收益分配、宅基地三權分置、自然資源資產負債表、空間開發權利等重大理論和實踐問題研究;要分類推進改革試點，及時總結經驗，形成可復制推廣的制度成果。

自然資源資產種類多、情況復雜、涉及利益相關方多，推進該項產權制度改革絕非易事，必須從中央到地方多層級多部門統籌推進，需要社會上各相關機構的廣泛參與，這將是個長期的過程。對于產權市場來講，不僅要具備產權界定、評估、流轉、融資、信息系統開發等方面的豐富經驗，也應積極融入到這一重大的產權制度改革中去，為我國自然資源資產產權制度的改革、為自然資源資產全要素生產率的提升、為助力新時代經濟社會的發展做出應有的貢獻。

（本文為北京產權交易所推出的財經時事評論系列之六）