落實產權主體是自然資源產權制度改革的關鍵

譚浩俊

為加快健全自然資源資產產權制度，進一步推動生態文明建設，中辦、國辦近日印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（下稱“《意見》”）。《意見》不是很長，但把自然資源資產歸誰所有、如何保護、怎樣開發、誰來監管等方面的問題已經講得十分明確。特別是“以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵”的要求，點出了自然資源產權制度改革的要害。

事實也是，無論是國有資產還是自然資源資產，產權主體都是非常關鍵的方面。如果產權主體都不明確，產權制度改革就很難取得突破性進展。即便勉強為之，也會留下許多風險隱患，甚至會出現侵犯產權主體權利，損害產權所有人利益的行為。如前些年發生的侵犯私有產權的問題，就在一定程度上影響了民間投資者和民營企業家的發展信心與投資熱情。近兩年來，通過甄別，已經糾正了一批類似案件，從而讓民間投資者和民營企業家的信心得到了增強、投資熱情得到了恢復。

對自然資源來說，同樣需要在產權主體的確認方面有明確的界定，避免產權主體不明確留下的“后遺癥”。《意見》明確提出，“落實承包土地所有權、承包權、經營權‘三權分置’，開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。也就是說，無論是土地還是宅基地，都是“三權公置”，所有權歸國家，承包權和資格權歸農民，經營權和使用權則可以轉讓、入股、抵押等，從而有效提升土地和宅基地的使用效率，特別是土地的集約使用，能夠為保護18億畝耕地打下堅實基礎，也能為確保糧食安全、蔬菜供應等提供良好的條件。

而從近年來的實際情況看，通過土地流轉，也確實起到了提高土地集約使用效率、土地產出效率等方面的效果。尤其是農民大量進城務工帶來的土地使用和種植效率不高、土地拋荒現象嚴重的問題，得到了比較好的解決。同時，糧食和農作物產量也較農民分散經營、分散種植有了比較大的提高。更為重要的是，通過土地的集約使用和集中種植，農村留守人員也有了新的就業空間，能夠比自己種植多了一份收入。

對宅基地來說，如何通過確權，通過產權主體的確認，讓農村的宅基地“動”起來，能夠帶著“價值”去動，也是非常重要的。如果產權主體確認不了，宅基地也就“動”不了，農民就無法在宅基地上獲得更好的收益。宅基地恰恰是能夠提高農民收入水平非常重要的資產，也是非常重要的渠道。所以，《意見》對宅基地的產權主體明確提出“三權分置”，自然，為下一步宅基地產權制度改革也打下了非常好的基礎。

值得注意的是，為了更好地發揮建設用地的作用，更好地提高建設用地的使用效率，《意見》對建設用地地上、地表和地下也提出了分別設立使用權，促進空間合理開發利用的要求。這也意味著，今后，建設用地使用也必須分門別類，設立不同用途，有的還必須統一規劃、統一使用。特別是地下空間，要能夠成為地上和地表的有效補充，以減輕地上和地表的各種壓力。也只有這樣，才真正達到土地集約使用的目的。

不僅如此，《意見》對其他方面的自然資源，如礦山、海洋、灘涂、地下水等，也都提出了產權主體的要求。

從總體上講，我國的自然資源資產，由國務院自然資源主管部門統一行使全民所有者職責。在此基礎上，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。特別需要引起關注的是，《意見》對如何加強農村集體自然資源資產管理、確定產權主體做了比較明確的說明。《意見》指出，推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產的管理和經營能力，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。

這一點明確了，農村集體自然資源資產的產權主體就確定了，今后，涉及這些方面的資產，就必須通過集體經濟組織來決定。而農村集體經濟組織是代表全體農民的，組織中的成員都有話語權。也就是說，自然資源資產的使用權轉讓、入股、抵押等，都必須經過組織成員的共同研究和討論，在絕大多數人都同意的情況下才能進行。

當然，自然資源資產的產權主體界定很復雜，還需要有更多的配套措施與辦法。如農村自然資源資產和村集體資產的界限怎么劃分，自然保護地里的采礦權、取水權等方面的權利，涉及個人利益和集體組織利益的關系如何處理等，都是需要進一步研究的問題，也是需要政策進一步細化的問題。但是，不管怎么說，《意見》的出臺，已經在大方向、大目標、大問題方面有了明確和界定，具體操作過程中還有什么需要完善和補充的地方，可以通過制定細則和配套措施來解決。而產權主體的落實，則是自然資源產權制度改革的關鍵，也是自然資源產權制度改革能否向縱深推進的核心。