以供給側結構性改革為主線加快推動國有企業高質量發展

劉超

供給側結構性改革是中國經濟歷經三十多年高速增長、經濟發展進入“新常態”的背景下，黨中央在經濟領域作出的重大決策部署，旨在從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構優化調整，加快實現經濟的高質量發展。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是社會主義市場經濟的“支柱”。中國經濟要實現高質量發展，國有企業必須率先實現高質量發展。本文從分析供給側結構性改革對國企高質量發展的意義入手，在國有企業結構調整的重點和實現路徑兩個層面，對國有企業推進供給側結構性改革提出建議。

1 ?供給側結構性改革對推動國企高質量發展的重大意義

經研究分析，供給側結構性改革對國有企業高質量發展主要有三個方面的重大意義：

1.1 ?供給側結構性改革是習近平總書記對國有企業提出的重要要求

習近平總書記指出，要按照新發展理念的要求，推進結構調整，創新發展，優化布局，使國有企業在供給側結構性改革中，發揮帶動作用。這既是習近平總書記對國有企業的殷切希望，也是對國有企業深化改革、加快實現高質量發展的有力指導。作為共和國的“長子”，國有企業特別是中央企業應當堅決貫徹落實習近平總書記的指示要求和黨中央的決策部署，在打好國民經濟高質量發展的這場“攻堅戰”中切實肩負起“沖鋒隊”的責任，瞄準國際標準，提高發展水平，持續深化供給側結構性改革，做強做優做大國有資本，把踐行“兩個維護”做實到推動我國經濟高質量發展之中。

1.2 ?供給側結構性改革是國有企業妥善應對風險、準確把握機遇的重大舉措

2018年底召開的中央經濟工作會議對今年的經濟形勢作出判斷——經濟運行穩中有變，變中有憂。隨著貿易自由化和新一代信息技術疊加作用帶來的新一輪全球化熱潮，對于已經是完全市場主體的國有企業而言，只有深刻認識所處的發展大勢，順勢而為，遵循規律，以變應變，才能在充分競爭的市場“海洋”里劈波逐浪，行穩致遠。一方面，嚴峻的外部形勢對國有企業提出新的要求。以中美貿易摩擦為代表的外部形勢仍不明朗，國有企業產品、服務的對外貿易和人才、技術的吸收引進持續受到影響，“走出去”國際布局的步伐有所減慢。在此背景下，依靠對外出口的貿易類國有企業，和走“技術引進+資本融合”路線的科技型國有企業只有堅持從供給端改起、從供給結構調起，通過加大結構調整和創新轉型的力度，在適應國內國際兩大市場的需求結構上下功夫，才能有效應對外部風險。此外，面對金融強監管的政策趨勢，國有企業去杠桿、防風險的任務形勢愈發緊迫，現金流收緊和貸款償還的雙重壓力擠占了國有企業生存與發展的空間，這就倒逼國有企業進一步修煉“內功”，規范投資行為，強化風險管控，加大直融比重，降低融資成本，提高企業應對挑戰的生存本領。另一方面，新的歷史機遇為國有企業轉型發展提供了有利條件。放眼世界，隨著經濟全球化、社會信息化、文化多樣化不斷發展，國與國之間聯系更緊、依存度和融合度更高，基于市場經濟規則的價值導向和國際經濟協調機制作用更加突出，全球經濟治理體系正在發生深刻變革。黨的十八大以來，中國始終堅持對外開放、合作共贏的理念，以前所未有的自信走向世界經濟舞臺中央，通過提出“一帶一路”倡議、發起成立亞投行等新型多邊金融機構、促成IMF完成份額和治理機制改革等一系列重大戰略舉措，積極參與引領全球經濟治理體系變革。這為國有企業加快轉方式、調結構、上水平，深入開展國際化產能合作，開拓國際市場，提高國際化經營本領，邁向全球價值鏈中高端提供了難得的歷史機遇。聚焦國內，經歷四十余年改革開發高速發展，人民群眾在產品服務、生活環境、工作方式、文化娛樂等方面，形成了更高質量的要求和新的需求結構。對于國有企業而言，貫徹新發展理念，滿足人民群眾對美好生活的需要，是歷史責任和社會責任，也是加快轉型發展的內在要求，只有以需求為導向，不斷在深化結構性調整、優化產能結構、加快“兩化”融合上下功夫，提品質、增品種、創品牌，才能屹立于大變革的時代潮頭。

1.3 ?供給側結構性改革是國有企業補短板強弱項的現實需要

供給側結構性改革，著眼點是供給側，目標是提高供給產品與服務的質量。在市場經濟中，國有企業是服務與產品的重要提供者，推進供給側結構性改革，必須從國有企業自身改起，瞄準自身發展的短板，在“破、立、降”上做文章。深化供給側結構性改革是國企實現“輕裝上陣”的需要。歷史上，國有企業在履行經濟責任的同時，作為一個特殊的社會組織，在提供醫療、教育、養老和“三供一業”等服務方面發揮了不小作用，為社會治理和社會保障作出了一定貢獻。隨著市場經濟的不斷發展，這些社會職能逐漸成為了制約國有企業轉型升級、加快發展的“包袱”，加之經營不善、決策失誤等因素產生的“僵尸企業”、“殼企業”，形成了企業利潤的“出血點”，導致國有企業在市場化的競賽中負重奔跑、傴僂而行。國有企業要想“跑”出好成績，“賽”出真水平，只有堅持“破”字當頭，大力破除無效供給、推進優勝劣汰，加快處置“僵尸企業”、推動“三供一業”分離移交、改革企業辦教育和醫療機構、剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，才能實現瘦身纖體、輕裝上陣，始終保持競爭力。深化供給側結構性改革是國企加快“動能轉換”的需要。深化供給側結構性改革，“破”不是目的，目的是要先“破”后“立”。“立”就是大力培育新動能，推動傳統產業優化升級，核心在于創新。習近平總書記指出，創新是推動人類社會向前發展的根本動力，是一個國家興旺發達的不竭動力。黨的十八大以來，國有企業特別是中央企業對創新發展的重視程度不斷提高，由注重要素驅動到更加注重創新驅動，取得了一批重大科技創新成果。但國有企業創新人才數量和質量與創新需求結構不匹配，關鍵核心技術受制于人的問題仍然比較突出，一些高度依賴進口的高端芯片、基礎軟件、關鍵零部件面臨著斷供的風險，嚴重制約了企業獨立自主、安全發展。國有企業迫切需要瞄準“卡脖子”問題，持續加強關鍵核心技術攻關，加大構建開放、協同、高效的共性技術研發平臺和充分激發創新創造動力的體制機制的力度，補齊關鍵核心技術短板和影響創新的機制障礙，加快培育一批新產業、新產品、新技術、新業態、新模式。深化供給側結構性改革是國企避免“脫實向虛”的需要。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。21世紀以來，由于資本市場在我國的興起和不斷發展，處于銀行、保險、證券、信托等領域的國有企業實現了非常可觀的盈利，這極大激發了其他國有企業進軍金融市場的熱情。許多主業非金融的國企紛紛通過新設、收購、合資合作等方式，擁有了通過提供各類金融服務創造效益的能力，資本市場中聚集了大量的國有資本。作為市場經濟的“主力軍”，一旦國有企業都一頭扎向資本市場，不再專注主責主業，中國的實體經濟發展就會缺少支撐，中國經濟就有“脫實向虛”的危險。同時，國有企業降杠桿、減負債的任務形勢也非常迫切。截至2018年底（財政部統計口徑），全國國有企業資產負債規模超過110萬億，資產負債率超過64%，其中，中央企業高達67.7%。面對負債規模和負債率的雙重壓力，國有企業需要加大“降”的力度，注重資金鏈安全，進一步加大清理應收款項和重點行業、重點企業“兩金”壓控力度，推動企業優化債務結構、強化投資管控，積極探索市場化債轉股的有效模式，夯實國有企業發展基礎，提高風險防控能力。

2 ?國有企業推進供給側結構性改革的關鍵核心

國有企業深化供給側結構性改革，變革圖強的關鍵在于調整“三個結構”。

2.1 ?以優化國有資本布局為抓手，調發展結構

由于很多國有企業存續時間比較長，相當一部分都處在鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石化等重資產行業，產業結構偏舊偏低端，轉型升級比較難，“船”大不好調頭。尤其在這些行業發展形勢比較好的時候，更是加大投入、擴大生產，等到行業發展的“大潮”退去，留下了一批過剩產能，企業的利潤和發展空間受到擠占。因此，國有資本應該分布在哪些領域、新進入哪些領域，是決定國有企業未來發展質量高不高、發展前景好不好的一個關鍵問題，需要從各級黨委、政府層面加強對國有資本布局結構的調整力度。把準方向投入增量。作為黨和國家事業發展的物質基礎，國有資本的投向要服從黨中央的部署和國家事業發展的需要。國有企業應主動擁抱“一帶一路”建設、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設等國家戰略，瞄準國家重點發展的地區和產業，加大投入，主動作為。圍繞做強做優國有企業主業、調整優化產業產品結構，實施項目帶動戰略，通過產業投資和股權運作，推動國有資本向新一代信息技術、高端裝備、生物醫藥、新能源汽車、新材料等新興產業聚集。大力實行基金群戰略，以國有資本為支點撬動包括民營資本在內的各類社會資本，引導社會資本進入那些戰略投入乏力、具有較長回報周期的重要行業和領域，放大國有資本功能。提升效率調整存量。由于一定時期內國有資源總量是有限的，因此如何分布應該堅持效率優先的導向，在注重對增量資本引導的同時，分類對存量資產進行優化。對同質化嚴重、主業處于充分競爭領域的傳統企業，通過專業化重組來提高產業集中度;對一些企業集團中非主業的其它專業公司可考慮剝離給在這方面更具優勢的其他集團實現專業化發展;對于主業處于戰略性新興產業等有發展前景的企業，要通過進軍本領域國際國內資本市場，強化投資、合作、并購重組，發展壯大，做優做強。盤活資源騰退贅量。結構調整不僅要有“進”，還要有“退”。國有企業要加快推進去產能、處置“僵尸企業”和低效無效資產，清理不具發展優勢的非主營業務，依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，將變現的國有資本投入到重點發展的領域和產業，通過有序進退為國有企業未來發展騰出空間。

2.2 ?以深化國有企業混改為重點，調資本結構

黨的十八大以來，黨中央高度重視國有企業混合所有制改革。從黨的十九大提出發展混合所有制經濟，到中央經濟工作會議提出的積極推進混合所有制改革，顯示出黨中央把混合所有制改革作為國有企業改革突破口的決心更加堅定。當前，國有企業中大部分是國有獨資企業，還有相當一部分是通過國有企業互相持股實現股權多元化的企業，社會資本特別是民營資本與國有企業的融合程度不高，國有企業“一股獨大”和內部人控制的現象還較為突出，只有積極穩妥推進國有企業混改，才能解決這些瓶頸問題，才能激發國有企業的市場活力。夯實混改基礎做到心中有數。國企混改特別是一級企業層面混改前期有大量基礎工作要做，各項基礎工作包括基礎數據都要精準，不能“差不多”、“大概其”，不能眉毛胡子一把抓，要做到底數清、需求清、程序清。無論是企業數量、職工人數，還是集團資產、資源和債權債務，都要全面精準掌握，底數清楚了才有底氣。對企業缺什么、混改要什么、建立什么樣的體制機制要了然于胸。什么混改模式對企業有利，是存量引資、項目引資，還是出資新設、增資擴股、整體上市，心中要有一桿秤。堅持“審計為先”，混改方案要履行法務審核程序，律師事務所和企業法律顧問要出具法律意見書，確保混改按照程序辦，依法合規推進。選準合作戰投推進協同發展。找到有遠見的戰略投資者，意味著混改工作成功了一半，直接關系到混改的質量高不高、混改企業的“基因”強不強。選擇戰略投資者不僅要看出價，更要看戰投的質量，企業要根據自身行業特點和發展戰略，科學設置戰投的條件和標準，優先考慮戰略協同性好、業務契合度高、產品關聯度高，產業、產品構成上下游關系的企業，通過混改加大項目合作和資源整合，促進產業升級，提升產業鏈價值鏈。妥善職工安置保障平穩落地。集團層面混改能否順利推進，關鍵看職工能否得到妥善安置。做好混改企業職工分流安置工作，既是經濟問題，也是社會問題，更是政治問題，決不可掉以輕心。對混改企業的現有職工，原則上“人隨資產走”，由混改后企業接收留用，勞動合同繼續履行。對不參與混改、實施處置退出企業的職工，優先在企業內部予以安置，支持創業就業，確保“不丟一戶、不落一人”。探索設立職工安置風險保障基金，用于混改后職工解除或終止勞動合同的經濟補償，切實維護職工的合法權益，使職工心情舒暢，更加理解改革、支持改革。

2.3 ?以建立現代企業制度為方向，調管理結構

習近平總書記強調，建立現代企業制度是國有企業改革的方向，必須一以貫之。長期以來，國有企業在管理上存在諸多問題，比如堅持黨的領導與公司治理融合不夠，出資人與董事會、經營層權責邊界不清晰，企業管理層級多、管理鏈條偏長偏散等問題。這些問題成為國有企業高水平決策、高質量管控、高效率運營的“攔路虎”。因此，國有企業應堅持問題導向，把建立現代企業制度作為管理優化、結構提升的“牛鼻子”抓牢抓好。完善有效制衡的法人治理結構。堅持黨對國有企業的全面領導，始終遵循市場經濟規律、企業發展規律。進一步厘清企業治理主體的責任邊界、權職邊界，充分發揮黨委的領導核心作用，發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用，做到各司其職、各負其責、無縫銜接。堅持落實和維護董事會依法行使重大決策選用人等權力，充分發揮發展決策作用;保障經理層經營自主權，充分發揮經營管理作用;在黨的領導下，各管理主體的作用應該統一，不搞“兩層皮”。持續優化國有企業組織結構。國有企業特別是中央企業，管理層級還比較長，三級以下參股企業數量激增，個別企業的管理層甚至超過十級，這種偏“長”偏“散”的組織結構，法人鏈條長，管控能力弱，跑冒滴漏多，資源配置效率不高，難以形成規模和聚集效應，運營效率低下。應加大管理層級壓控力度，綜合運用管理層級上提、兼并重組整合、去低效去行政化等手段，把企業層級壓減至合理范圍，建立壓控長效機制，鞏固提升國有企業管控水平和運營效率。建立以資本和利潤為核心的企業管理體系。我國國企管理從早期的以生產管理為中心，發展到以財務管理為中心，到現在的以資金管理為中心，管理理念和方式已發生重大變化。應當建立起以資金管理為核心的管理體系，生產服務于銷售，經營圍著資金轉，生產圍著經營轉。應提高企業的財務資金管理水平，形成“花錢必須有預算，沒有預算不能花錢”的基本理念，推行資金集中管理，防止所屬企業亂投資、亂擔保、亂拆借、亂融資。

4 ?國有企業推進供給側結構性改革的實現路徑

國有企業推進供給側結構性改革的實現路徑，可簡要概括為 “一、二、三、四” 的改革思路。

4.1 ?堅持用改革的辦法化解問題矛盾——“一個總要求”

習近平總書記于2018年在山東煙臺視察時指出，誰說國企搞不好？要搞好就一定要改革，抱殘守缺不行，改革能成功，就能變成現代企業。雖然改革的目的是為了做大“蛋糕”，為了國有企業更好更快更可持續的發展，但也意味著既有利益的重新分配，可能會動一些人的“奶酪”。國有企業特別是國資監管部門和國有企業領導人員，需要大力解放思想、謀慮長遠，處理好公與私的關系，保持昂揚的斗爭精神，以滾石上山的毅力、壯士斷腕的勇氣和傷其十指不如斷其一指的魄力，打好全面深化供給側結構性改革攻堅戰，加快實現國有企業高質量發展。

4.2 ?發揮好“兩類公司”平臺作用

黨的十九大提出“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制”。去年底召開的中央經濟工作會議中著重強調了“兩類公司”的重要性，作出了“改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司”的部署要求。以“兩類公司”為抓手推進從管企業向管資本轉變的改革“路線圖”已經確定，關鍵是要把“兩類公司”導入市場化、法治化的軌道，從“上、中、下”三個維度發揮好“兩類公司”的市場化專業化平臺作用。“上”就是上承國資監管授權經營體制改革，按照授權范圍履行出資人職責。要落實“兩類公司”董事會職權，將投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利授予“兩類公司”，讓其當好政府與國有企業之間的“隔離層”，依法對持股企業承擔起促進國有資產保值增值的監管職責。“中”就是立足市場主體地位，抓穩扛牢經濟責任這個“中心”。“兩類公司”也是企業，企業的目標就是盈利。要圍繞履行好經濟責任，抓緊修煉“內功”，在尊重市場規律、誠信守法經營的前提下，增強戰略引領、產業培育、資產經營、風控合規的能力，加快建設成為會投、會賣、有進、有退的國有資本運作主體和利潤中心。“下”就是下接國有企業改革深化，當好國企改革的“助推器”。充分發揮“兩類公司”在投資融資、招商洽談、資產處置等方面較為靈活的優勢，采用市場化、法治化手段，加大資源整合調配力度，著力破解不良資產剝離、房產土地處置等國企改革的非政策性問題難題，推動持股企業深化供給側結構性改革等重點領域改革。

4.3 ?以 “三個變革”為改革目標

提升發展質量和效益，是國有企業推進供給側結構性改革的題中應有之意，應該堅持質量第一、效益優先，加快推進質量變革、效率變革、動力變革，真正把戰略重點轉到拼質量、拼效益、拼創新上來。建立推動質量變革的指標體系。按照高質量發展的要求，建立健全統計報表體系、經濟運行評價體系、業績考核和任期考核體系，引導企業算清發展的政治賬、經濟賬和長遠賬，正確處理量與質、速與效的關系，堅定不移推動高質量發展。強化推動動力變革的創新能力。國有企業應大力推進技術創新，對接《中國制造2025》和國家重大科技專項，加強技術攻關與集成、裝備研制及大規模應用，攻克更多前瞻性、原創性、顛覆性的關鍵核心技術，培育一批科技領軍企業和高新技術企業。大力推進商業模式創新，瞄準市場需求，積極培育新業態、新模式，推進產品服務向個性化訂制、集成化服務、平臺型競爭轉型跨越，進一步增強企業創新力、需求捕捉力和品牌影響力。完善推動效率變革的監督管理。習近平總書記強調，深化國有資產監督管理體制改革，加強出資人監督，把管資本為主和對人監督結合起來，提高國有資本運行和配置效率。國有資產監管部門應當堅持監管并重、監管協同，促進企業更健康、更有效率的發展。充分發揮財務監督、審計監督與派駐監督的協同作用，探索建立出資人監督會商機制，整合監督資源，打造發現問題—移交問題—解決問題的監督閉環。采用大數據、人工智能等現代信息技術手段，擴大監管覆蓋面，切實防止國有資產流失。

4.4 ?落實鞏固、增強、提升、暢通四大任務

2018年中央經濟工作會議提出“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，是深化供給側結構性改革、推動經濟高質量發展新的部署要求。落實到國有企業，就是抓好四個方面。鞏固“瘦身健體”成果。持續鞏固“三去一降一補”成果，繼續加大去“僵尸”、壓層級、剝職能、防風險的力度，推動更多產能過剩行業加快出清，為國有企業健康平穩發展打好基礎。增強企業發展活力。深化企業內部機制改革，著力破除體制機制障礙，加快建立干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減的“三能”機制，進一步激發企業活力和內生動力。提升創新能力水平。完善以創新、質量、貢獻為導向的科技人才評價和正向激勵機制，著力解決科技投入和科技人才不足的問題，在承擔國家重大專項、重大科技項目、重大工程、重點研發計劃和技術創新中心建設中發揮作用，不斷增強企業核心競爭力。暢通資源配置渠道。強化國有資本布局規劃的統籌，用好國有資產處置平臺作用，促進各類生產要素合理流動、優化配置，不斷加大對實體經濟的支持力度。