廣西高速公路征地拆遷費用概算控制探析

韓鋼

摘要：征地拆遷工作是高速公路建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其費用控制的有效性也直接影響到整個項目的投資控制。征地拆遷政策變更、稅收政策變化、勘察設(shè)計缺陷以及利益博弈等是造成當前廣西高速公路建設(shè)征地拆遷費用超支的主要原因。文章針對廣西高速公路征地拆遷費用概算控制現(xiàn)狀提出相關(guān)控制措施，為后續(xù)項目的征地拆遷工作提供參考。

關(guān)鍵詞：高速公路;征地拆遷;概算控制

中圖分類號：U491 文獻標識碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.08.053

文章編號：1673-4874（2019）08-0195-04

0引言

2018-11-13，廣西壯族自治區(qū)人民政府召開新聞發(fā)布會，正式對外通告了《廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2018-2030年）》詳情。本輪規(guī)劃在原規(guī)劃的基礎(chǔ)上新增路線里程約6 600km，改擴建里程約1400km，合計新增建設(shè)規(guī)模約8000km，高速公路總里程達到15200km。按當前物價水平進行投資規(guī)?？锼悖?018-2030年建成規(guī)劃高速公路網(wǎng)共需資金約1.16萬億元，共需用地約112萬畝，整體征地拆遷費用估算將超過1000億元。

征地拆遷工作是高速公路建設(shè)的開路先鋒，是整個項目建設(shè)工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。征地拆遷費用控制的有效性對于高速公路建設(shè)項目整體投資的控制具有重要意義。本文結(jié)合廣西高速公路項目征地拆遷費控制情況，以近十年來已通車的高速公路項目為案例，分析項目征地拆遷費超支的主要原因并提出合理的建議，旨在為續(xù)建的高速公路征地拆遷費用控制提供參考。

1征地拆遷費用構(gòu)成及控制現(xiàn)狀

1.1費用構(gòu)成分析

征地拆遷費指單列于高速公路項目概算的第三部分費用，一般占項目總概算的8%～10%（不同地域會有較大偏差），具體內(nèi)容包括：土地補償費、征用耕地安置補助費、拆遷補償費、復(fù)耕費、耕地開墾費、森林植被恢復(fù)費以及征地勞務(wù)費等。費用的基本計算方法如下：

（1）土地征用及拆遷補償費根據(jù)審批單位批準的建設(shè)工程用地和臨時用地面積及其附著物的情況以及實際發(fā)生的費用項目，按國家有關(guān)規(guī)定及工程所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府頒發(fā)的有關(guān)規(guī)定和標準計算;（2）森林植被恢復(fù)費根據(jù)審批單位批準的建設(shè)工程占用林地的類型及面積，按國家有關(guān)規(guī)定及工程所在地的省（自治區(qū)、直轄市）人民政府頒發(fā)的有關(guān)規(guī)定和標準計算;（3）與原有的電力電訊設(shè)施、水利工程、鐵路及鐵路設(shè)施互相干擾時，應(yīng)與有關(guān)部門聯(lián)系，商定合理的解決方案和補償金額，也可由這些部門按規(guī)定編制費用以確定補償金額;（4）對于那些無政策標準的拆遷物，如廠礦、學(xué)校、高壓電塔等，設(shè)計單位一般采用預(yù)估金額編列。

1.2控制現(xiàn)狀分析

目前，廣西高速公路建設(shè)項目對征地拆遷工作內(nèi)部控制管理進行了積極的探索，制定了較為詳細的工作流程，對補償標準階段、原始丈量階段以及補償費兌付階段的各項工作進行了規(guī)范，并結(jié)合項目實際情況選取總包干形式或是單包形式或是兩者兼而有之的征地拆遷模式，通過創(chuàng)新征遷模式進行費用開支管控。本文選擇了廣西近十年建成的隆林至百色等11個高速公路項目作為樣本進行分析。從分析結(jié)果來看：（1）所有樣本整體項目均有不同程度的超概算現(xiàn)象，超概算比例從2%（六景至欽州港）到35%（宜州至河池）不等;（2）所有樣本項目的征地拆遷費都存在超概算現(xiàn)象，超概算比例從5%（六景至欽州港）到226%（宜州至河池）不等，差異程度很大;（3）征地拆遷費超概算數(shù)額占整體項目超概算數(shù)額的比例從10%（桂平至來賓）到104%（玉林至鐵山港）不等。這反映出征地拆遷超概算對整體項目超概算的影響程度，其中玉林至鐵山港項目就是由于征地拆遷費用超概算而導(dǎo)致整體項目超概算。由此可見，征地拆遷費用超概算已經(jīng)為廣西高速公路項目超概算的重要因素，要對高速公路建設(shè)投資進行有效控制，必須將征地拆遷的投資控制作為重要的項目管控內(nèi)容。

2征地拆遷費用超概算的原因分析

通過對高速公路征地拆遷費用控制情況的調(diào)研，結(jié)合實際項目工作經(jīng)驗，筆者認為目前高速公路建設(shè)項目征地拆遷費用超支的主要原因如下：

2.1征地拆遷補償政策變化

項目編制概算時，土地補償費、房屋拆遷費用標準是按省級人民政府最近印發(fā)（以編制概算日為時點）的補償標準來計算的。而到項目實際征遷時，恰逢廣西壯族自治區(qū)人民政府在2010年根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平調(diào)整了征地拆遷補償標準，比原概算編制時套用的補償標準高出很多。如玉林至鐵山港高速公路原概算補償標準為水田20921元/畝，實際補償標準高達35807元/畝，其他類型的征拆標準同樣大幅度提高，這是上述高速公路建設(shè)項目征地拆遷費用超支的最主要原因。

2.2稅收政策變化

根據(jù)國家及廣西貫徹實施西部大開發(fā)政策的相關(guān)規(guī)定，廣西2008年之前建設(shè)的高速公路建設(shè)用地一直免征耕地占用稅，因此六寨至河池、玉林至鐵山港等5個高速公路建設(shè)項目在進行概算編制時，均未編列該項費用。而新的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）于2008-01-01試行后，各地稅務(wù)機關(guān)對公路建設(shè)項目執(zhí)行《條例》第九條規(guī)定“……按2元/m的稅額征收耕地占用稅”，按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法等法律適用規(guī)則，上述五個高速公路建設(shè)項目在概算外繳納了公路用地涉及的耕地占用稅，涉及金額合計超過了1億元，這也是征地拆遷費用超概算的重要組成部分。

2.3勘察設(shè)計深度不夠

高速公路建設(shè)項目前期工作不充分是業(yè)內(nèi)普遍存在的問題，項目外業(yè)勘察粗放、設(shè)計深度不夠則是其中最主要的因素，這直接增加了項目征地拆遷工作的難度，導(dǎo)致征地拆遷費用難以控制直至大額超概算。具體表現(xiàn)在：

（1）拆遷物數(shù)量不準確。①拆遷桿線數(shù)量不準確。主要表現(xiàn)為大部分電線、電纜改線設(shè)計時只按公路紅線寬度計算理論值，未考慮實際遷移時不一定能按直線距離遷移，高速公路彎道、公路兩邊高山等較特殊路段需要增加大量的線路及費用。如玉林至鐵山港項目設(shè)計162km，實際需400km。②遷墳數(shù)量不準確。設(shè)計概算僅對立碑、磚砌的墳?zāi)惯M行統(tǒng)計，統(tǒng)計方法簡單粗放，而實際遷墳數(shù)量遠大于概算數(shù)量。如玉林至鐵山港項目概算1041座，實際遷墳達14008座。⑨部分特殊拆遷事項或拆遷物未列入概算，如土地廟、風水標志物、古樹、地方文物的遷移、修復(fù)或補償?shù)取?/p>

（2）征地數(shù)量超概算。①水系、路系改線用地漏項。設(shè)計概算往往只計算通道、天橋投影占地面積，而未考慮接順道路、天橋所需占地面積，其他的改河、改溝也存在類似情況。僅玉林至鐵山港高速公路項目的此類征地面積就達到600多畝，占到該項目征地總面積的3%。②設(shè)計變更增加征地。由于勘察設(shè)計深度不夠，項目在實施過程中出現(xiàn)邊坡塌方、改路改橋、線外工程等方面的工程變更，必須補征建設(shè)用地，這也導(dǎo)致項目征地拆遷費大額增加。

（3）房屋拆遷數(shù)量超概算。這首先主要表現(xiàn)為房屋的拆遷面積及類型與設(shè)計相差較大;其次由于拆遷導(dǎo)致的“半截房、路邊房”，房主實際確實難以居住和使用，從人本化考慮，也需作拆遷處理，這就大大增加了項目的拆遷工作量和費用開支。類似情況，各建設(shè)項目均會出現(xiàn)，只是超概程度大小的區(qū)別。其中宜州至河池項目設(shè)計為1.14萬m，實際拆遷7.11萬m，占設(shè)計的624%，出現(xiàn)了大幅超概算。

2.4被征地農(nóng)民的非理性抵制

高速公路征地拆遷過程是相關(guān)各方進行利益博弈的過程，而被征地農(nóng)民是其中一個應(yīng)重點關(guān)注的群體。高速公路建設(shè)活動從長期來看，能夠給被征地農(nóng)民提供更好的就業(yè)和生活條件;但從短期來看，會打破被征地農(nóng)民原有的生活狀態(tài)，會對其短期利益帶來一定的損害。在現(xiàn)行的社會環(huán)境下，由于部分農(nóng)民較為淡薄的法律意識、農(nóng)村社會保障體制不健全等因素的影響，被征地農(nóng)民往往通過采取拖延簽訂征地拆遷協(xié)議時間、突擊“種房”、拒絕搬遷、做“釘子戶”等非理性行為來索取高額征地拆遷補償款，已經(jīng)成為征地拆遷工作進展難、征地拆遷費用超概算的重要因素。這些非理性抵制行為的存在甚至會影響到整個項目建設(shè)的進度，導(dǎo)致項目投資控制工作無法順利實現(xiàn)。

3加強征地拆遷費用概算控制的建議

針對征地拆遷費用概算超支現(xiàn)象的問題，各高速公路項目也采取了相應(yīng)的管控措施，取得了一些管理成效。結(jié)合項目調(diào)研情況及對征地拆遷費用超支原因的分析，筆者認為可以從以下6個方面加強對征地拆遷費用概算的控制：

3.1建設(shè)單位應(yīng)提高參與政府制定補償標準的程度

在各市、縣制定高速公路征遷具體補償標準時，建設(shè)單位應(yīng)主動協(xié)助分析、調(diào)研各市、縣（區(qū)）的農(nóng)業(yè)人口、耕地數(shù)量和高速公路線路覆蓋地區(qū)以往的征遷補償標準，宣傳高速公路征遷的具體政策，參與標準制定的整個過程，確保沿線各市、縣制定的征遷補償標準符合法律、法規(guī)和自治區(qū)的有關(guān)優(yōu)惠政策。對于已經(jīng)取得概算批復(fù)的項目，建設(shè)單位要根據(jù)概算批復(fù)和省級政府出臺的關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準文件，積極與當?shù)卣疁贤ù枭蹋幾龅脚c概算批復(fù)的征地拆遷費用相平衡。

3.2努力縮短概算編制與項目開工之間的時間

在實際工作過程中，建設(shè)單位要加快項目前期工作的進展，盡量合理縮短概算編制與項目開工之間的時間，使項目能盡早開展征地征遷工作，避免由于時間間隔太長導(dǎo)致的征地拆遷補償標準變動、稅費政策變動等不利因素，使補償標準接近于概算編制套用的標準，確保概算控制的有效落實。

3.3項目籌備組應(yīng)介入概算編制工作

在編制概算階段，項目籌備組應(yīng)及時介入，對征遷費概算漏項進行補充和完善。（1）檢查數(shù)量是否有明顯缺漏，充分考慮對完善路系、水系所需的新增征地面積，預(yù)測拆遷房屋造成“半截房、路邊房”的面積，預(yù)估對遷墳數(shù)量增加的可能性等;（2）對套用的補償標準應(yīng)“就高不就低”，部分電桿的拆遷方案應(yīng)考慮整體搬遷而不是簡單的抬高遷移;（3）對于高壓塔、國防及鐵路光纜、學(xué)校、廠礦等特殊對象應(yīng)考慮較為富余的評估金額;（4）考慮一些費用逐年上升的實際情況，如土地三年平均產(chǎn)值、臨時用地租地費用等;（5）組織相關(guān)人員提前對線路涉及重大拆遷或重大民生問題的拆遷進行現(xiàn)場勘察，在符合技術(shù)標準、不增加建設(shè)成本的情況下，對部分線路進行適當?shù)恼{(diào)整，既可以減少拆遷補償費的開支，又能減少因拆遷引起的糾紛和民生問題。

3.4積極探索征地拆遷管理工作新方式

建設(shè)單位在進行征地拆遷的過程中，要結(jié)合實際工作情況，不斷改進征地拆遷管理工作方式。（1）采用GPs面積測量儀器或全站儀等先進設(shè)備進行測量，提高面積測量的精準度和客觀性，減少人為測量因素帶來的測量誤差和計算錯誤，測量結(jié)果應(yīng)有當?shù)卮迕翊?、村民本人、施工單位共同參與，監(jiān)理見證;（2）拆遷工作人員在進行征地劃線工作時，應(yīng)進行跟蹤攝像并定期檢查樁位，以最大限度地避免移樁現(xiàn)象，從而有效減少后期征遷過程中出現(xiàn)的不必要的糾紛;（3）結(jié)合項目實際情況，對于某個村（村委、經(jīng)聯(lián)社、村民小組）征用面積采取總控模式，即該村總控征地面積為固定數(shù)，如張三認為面積測量少了，可從集體用地面積中調(diào)整，但不論如何調(diào)整，該村征地面積不能超過固定數(shù)，以最大限度地防止虛報征地面積現(xiàn)象;（4）在施工總承包項目中推行由中標單位包干使用征遷費概算模式，即在總承包合同中明確中標單位按征遷費概算包干使用，超支不補，結(jié)余不退，可極大地發(fā)揮中標單位征遷的主動性，能結(jié)合施工實際情況開展進行征遷費的兌付;（5）建設(shè)單位應(yīng)加強全過程跟蹤審計力度，要在征地拆遷早期引入審計監(jiān)察機制，加強財務(wù)檢查，資金支付前進行有效公示，嚴控征遷過程中虛增、虛報面積，冒領(lǐng)費用等不法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.5嚴格審核工程變更及其補征用地

（1）要在土建合同中明確臨時用地租用及復(fù)墾費用由施工承包人負責，臨時用地應(yīng)包括但不僅限于取（棄）土場、便道、便橋、承包人駐地、拌合場、堆料場等;對因承包人原因造成的永久用地面積增加，如爆破時炸藥用量過大導(dǎo)致影響面積增大、隧道口施工時塌方、農(nóng)田污染等，應(yīng)由承包人承擔;（2）在審核變更方案時，最好能設(shè)置兩個（或以上）方案進行比選，除考慮工程量和造價外，占地面積和費用也應(yīng)并入變更方案進行綜合考慮，即補征地費用也應(yīng)考慮在變更金額之內(nèi)，避免工程變更與征地拆遷管理工作的脫節(jié)，盡量少占地;（3）落實變更方案后，對施工承包人提出的補征地申請，應(yīng)采取抽查的方式核實面積，核實是否確實需要補征申報的用地面積。

3.6加大法律宣傳工作，協(xié)助建立被征地農(nóng)民社會保障機制

在進行項目征地拆遷管理工作的過程中，要加強對農(nóng)村執(zhí)法、司法的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律素質(zhì)，從根本上杜絕農(nóng)民盲從意識和非理性行為的出現(xiàn)。建設(shè)單位也應(yīng)配合政府做好被征地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)，對符合被征地農(nóng)民社保政策的，在概算中列支被征地農(nóng)民相應(yīng)的社保費，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂，能在較大程度上避免或減少其拒絕征地、漫天要價、或提出不合理要求的現(xiàn)象發(fā)生。

4結(jié)語

征地拆遷工作是工程項目建設(shè)能否順利進行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效的費用控制也直接影響到項目總體投資的控制。本文所提出的六項措施可以為高速公路業(yè)內(nèi)同行提供參考，但在實際工作中還應(yīng)結(jié)合項目所在地實際情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗，加強交流，以促進廣西乃至全國高速公路建設(shè)征遷管理水平的進一步提高。