美國東北部海洋空間規劃簡介及對我國的借鑒

黃小露 王權明 李方 黃杰 馬瑜 宋南奇

摘要：文章介紹了美國東北部海域2016年版海洋空間規劃的實現過程，重點介紹了規劃的分類體系，分區方法，編制中數據的搜集、整理與共享，不同類別的動態管理方法以及政府間協調途徑等。研究發現，美國東北部海域海洋空間規劃將用海主要分為10種類型，分別是海洋生物和棲息地、文化資源、海上運輸、國家安全、商業和休閑捕魚、娛樂、能源與基礎設施、水產養殖、海砂資源以及恢復區。規劃將各類數據整合到統一平臺，進行數據的存儲、查詢管理，提高數據的存儲性能和共享程度;基于海洋數據網站上的用海類型的現狀數據、生態重要區等綜合數據結合分析方法針對用海請求進行具體評判，以此為依據實現用海沖突的協調;最后，規劃以聯邦機構為主體進行政府間協調（與非政府利益相關方的協調），提高各機構合作工作效率的同時確保與利益相關者達成共識。這些有益的嘗試都對我國實現海洋功能區劃的提升提供了有力的借鑒。

關鍵詞：美國;海洋空間規劃;分類體系;分區方案;動態管理

Abstract：This paper introduced the implementation process of the 2016 edition of marine space planning for the northeastern sea area of the United States，focusing on the classification system，zoning method，data collection，collation and sharing in the compilation，dynamic management methods of different categories and ways of intergovernmental coordination.The study found that the marine space planning in the northeastern United States would be divided into 10 areas，namely marine life and habitat，cultural resources，maritime transport，national security，commercial and leisure fishing，recreation，energy and infrastructure，aquaculture，sand resources and restoration areas.The plan integrated all kinds of data into a unified platform for data storage and query management，so as to improve data storage performance and sharing degree.Based on the current data of marine data websites and integrated data analysis methods，such as current data of marine types and ecologically important areas，the specific evaluation of marine requests was carried out，which was based on the reality.Coordination of maritime conflicts;finally，planning for intergovernmental coordination （coordination with non-governmental stakeholders）with federal agencies as the main body to improve the efficiency of cooperation among agencies while ensuring consensus with stakeholders.These beneficial attempts had provided a powerful reference for the promotion of China′s marine functional zoning.

Key words：The United States，Marine spatial planning，Classification system，Classification scheme，Dynamic management

0 引言

新英格蘭位于美國大陸東北角，瀕臨大西洋、毗鄰加拿大，面積181 440 km2。新英格蘭地區是美國在海洋空間規劃上取得最大進步的地區。該地區根據國家海洋政策于2012年建立了東北區域規劃機構（Northeast Regional Planning Body，RPB）。RPB由6個新英格蘭各州的代表、9個與海洋問題有關的聯邦機構所有行政部門代表、新英格蘭漁業管理委員會、6個不同的聯邦承認的代表組成，并在2016年年底前編制完成了區域海洋規劃——美國東北部海洋規劃（Northeast Ocean Plan）。在規劃編制過程中研究形成了一套實現海洋空間規劃的方法和工具，包括監管評估、海洋生物特征評價、娛樂特性評價、基線評估和區域海洋科學計劃[1-4]。

近年來，我國政府一直高度重視我國的海洋規劃事業，在此大好形勢下，我國的海洋規劃事業迅速發展，經歷了一個與時俱進、不斷完善、不斷豐富的過程，海洋區域發展格局正在逐步趨于合理。同時，也應看到我國各涉海規劃之間長期存在交叉、重復、空白的現象，規劃之間的協調和銜接機制尚不健全，促進海洋和諧發展依然面臨著一些突出矛盾和問題。本研究通過對美國東北部海洋規劃進行詳細介紹并得出一些啟示，以期對我國海洋空間開發的規劃與管理研究提供借鑒，進一步推進我國的海洋事業。

1 美國東北部海洋規劃簡介

美國東北部海洋規劃范圍從美國新英格蘭各州的海岸線延伸到專屬經濟區（200海里）的邊界，從加拿大的邊界向南延伸到康涅狄格-紐約州線向海延伸所包圍的區域。

1.1 海洋開發類型分類體系

新英格蘭海洋規劃分別跨越人類活動、文化資源和生態系統，將海洋資源和活動主要分為10種類型，分別是海洋生物和棲息地、文化資源、海上運輸、國家安全、商業和休閑捕魚、娛樂、能源與基礎設施、水產養殖、海砂資源以及恢復區。對這10個資源和活動的管理措施均包括加強跨部門協調、告知監管和管理決策及保持網站數據的更新[5-6]。例如娛樂用海，現行法律要求聯邦監管機構評估申請的海上項目對娛樂活動的潛在影響，相應機構根據評估結果對項目進行可行性審批，從而避免、最小化或緩解可能的沖突。具體分類體系及管理措施見表1。

1.2 規劃的分區方案

美國東北部海洋規劃提供了可以支持數據查詢的數據門戶網站，在網站上可以查詢不同用海類型管控區域的具體分布。網站大部分顯示的是分類要素的分布圖，只有少數用海類型提供管控分區結果，如哺乳動物分類中的貝類管理區。美國東北部海洋規劃沒有明確的海洋綜合分區方案對海洋區域使用進行管控，而是基于海洋數據網站上的用海類型的現狀數據、生態重要區等綜合數據結合分析方法針對用海請求進行具體評判。

2 美國東北部海洋規劃實現過程

2.1 規劃框架

在2012年11月到2014年1月期間經過多次公開討論后，RPB確定了美國東北部海洋規劃框架[7]。框架元素包括原則、目標、目的和具體任務（圖1）。

美國東北部海洋空間規劃具有以下幾個方面的特點。一是基于生態系統的海洋管理。美國東北部海洋空間規劃更加關注健康的海洋和沿海生態系統，空間規劃對海洋生態系統產生的負面影響，應盡量減少或避免，并使其符合預防性原則和生態系統海洋管理。二是在美國東北部海洋空間規劃中，專門有章節概述的政府間協調監管，具體包括聯邦機構協調、聯邦與代表協調和聯邦與州協調3個方面，通過機構間的充分協調等方式進行有效的決策。三是美國東北部海洋空間規劃定期評估跟蹤目標的實現效果。

2.2 數據支持

海洋空間規劃需要整合大量的生物、物理、化學、經濟和文化等方面的空間和非空間數據。美國東北部海洋規劃采用信息網站進行決策支持——東北海洋數據網站（The Northeast Ocean Data Portal）。該網站提供數據、交互式地圖、工具和其他需要的信息，展示了生態系統的豐富性和多樣性及人類和環境資源相互作用的多種方式，提供了易操作、綜合的以及免費的數據、信息及工具。在規劃編制初期用戶可以通過多種方式訪問數據，例如通過主題查詢數據，通過“數據搜索”（the Data Explorer）制作專題地圖或者直接下載數據供個人使用。然后在利益相關者研討階段，引入描述繪圖工具和空間評價工具，通過不同屬性圖層的疊置及變量設置，形成利益相關者價值地圖。在某些情況下數據平臺可能無法提供最相關的信息，需要在具體實施時進行針對性的數據收集。

以海洋數據網站支撐海洋空間規劃的制定優點：一是規劃將各類數據整合到統一平臺，進行數據的存儲、查詢管理，提高數據的存儲性能和共享程度，減少搜集和維護重復數據的工作;二是海洋數據網站數據獲取的權限很大，有助于海域開發使用的透明，有助于項目規劃等工作效率的提高，有助于海洋開發活動管理的可信度和權威性的提高;三是從可以公開訪問、記錄、顯示數據和信息的角度來看，東北海洋數據網站節省了大量的時間和精力。否則，規劃部門可能會投入大量資源來嘗試開發類似的功能，以便有效地讓利益相關者和專家參與審查和評論，數據網站可以為東北部海洋空間規劃節約成本。

2.3 基線評估

美國東北部規劃機構通過基線評估沿海和海洋資源的空間分布和地位，以及利用這些資源產生的經濟活動信息作為數據支持美國東北部海洋空間規劃工作的開展及效果評估。基線評估包括分析美國東北地區沿海和海洋資源的現狀，以其產生的經濟和生態價值。具體包括：總結現有的自然資源和人類開發信息，評估其對該地區的沿海和海洋經濟所帶來的影響;分析東北部海洋和沿海自然資源、文化資源、基礎設施和人口趨勢;分析商業捕魚和水產養殖、休閑和旅游、海運、制造業和建筑、能源和礦產、國家安全等用海產生對就業和GDP的貢獻;分析東北海洋資源與價值生成之間的聯系以及為居民和游客帶來福祉的生態系統服務。分析氣候變化及其對海面溫度，鹽度，pH值及相關海洋酸化的影響以及東北地區的人口變化[8-9]。

2.4 政府間的協調管理

美國東北部海洋計劃中的一個重要部分是介紹加強政府間協調（加強與非政府利益相關方的協調）的最佳做法，該做法是美國東北部海洋計劃目標和國家海洋政策能夠有效實施的基礎。政府間協調包括聯邦機構協調、聯邦與代表協調和聯邦與州協調3個方面，這些協調做法能夠提高各機構合作工作的效率，并與利益相關者合作確保各用海類型的管控行動在相關群體中達成共識。

（1）聯邦機構的協調。聯邦機構在現有聯邦機構下進行協調的最佳做法是共同參與、基于海洋數據網站的信息以及與利益相關方的合作。申請的項目或活動開展開發程序審查時，應采用海洋數據網站中提供的數據和信息確定該活動對鳥類、海洋哺乳動物、海龜、魚類、生境或某些文化資源潛在的影響，還應確定對潛在的交互或與現有的人類活動的兼容性問題的初步判定，從而達成聯邦機構間的審查結果共識。

（2）聯邦與代表協調。在整個審查過程中，聯邦機構有許多機制來與代表協調。除了正規的咨詢機構，聯邦機構和代表還參與了諸如美國環境保護署（EPA）、區域代表行動委員會（RTOC），均與東北海洋規劃機構有合作關系。RTOC建立了一個代表間的通信網絡，以協調代表與聯邦環境保護署之間的關系，并促進和協調與其他聯邦機構的溝通（美國環保署為新英格蘭地區的6個聯邦承認的代表保留了一個在線聯系名單）。通過這個網絡，代表可以了解美國環境保護署在聯邦登記冊上公布的條例草案，以及網絡研討會和電話會議，討論共同關心的問題。

（3）聯邦與州協調。在聯邦和州對申請的項目或活動進行審查的情況下，現有的聯邦法律，如NEPA，為聯邦和州的協調提供了許多協商機會[10-11]。對于需要在NEPA下進行詳細的環境評估或環境影響聲明的項目，聯邦機構應與州合作共同確定關于國家環境保護局和國家審查采取協調的方法。這些討論將受到一系列現有的法定、監管、行政和實際措施的影響。美國東北部的所有州均同意參與審查早期的協調工作并參加了聯邦政府組織的協調工作，如新英格蘭地區在開展捕魚活動等可能會影響漁業資源的項目審查時，漁業管理委員會的代表和大西洋國家海洋漁業委員會的參與可以幫助促進協調審查的開展。

3 特點與借鑒

隨著美國東北部海洋規劃理論研究和管理實踐的開展，規劃分區思想的不同，重視數據挖掘和工具的使用，更加關注人類活動對于生態要素的累積性影響，綜合提高基于生態系統海洋管理及政府間協調的有效性，這些有益的嘗試都對我國實現海洋功能區劃的提升提供了有力的借鑒。

3.1 規劃分區思想的不同

美國東北部海洋規劃沒有明確的海洋綜合分區方案對海洋區域使用進行管控，而是基于海洋數據網站上的用海類型的現狀數據、生態重要區等綜合數據結合分析方法針對用海請求進行具體評判。海洋空間規劃的總體思想是基于利益協調及用海規劃，強調現實沖突的協調，目前水平下人類的開發活動可以在什么海域進行可以避免沖突，不是很強調對未來的指引，突出海域多宜性，強調立體利用，而不是非此即彼。

3.2 細化海洋功能區劃管理措施

美國東北部海洋規劃制定了明確的實施框架，并配套一些細化的管理措施，覆蓋數據搜集、管理措施及具體操等全部過程。同時美國東北部海洋計劃對于規劃情況監測、公眾反饋、規劃重新調整等方面都很重視，評估人類活動對于海洋生態的空間影響，最終減少人類活動的不利影響。

3.3 實現有效的空間數據搜集與評價方法

規劃將各類數據整合到統一平臺，進行數據的存儲、查詢管理，提高數據的存儲性能和共享程度，減少搜集和維護重復數據的工作，從可以公開訪問，記錄和顯示數據和信息的角度來看，東北海洋數據網站節省了大量的時間和精力，為東北部海洋空間規劃節約成本。海洋空間規劃注重建立比較系統的方法體系，從用海現狀分析、環境影響分析、適宜性評價、海洋生態價值功能過程等各方面進行海域開發的論證，從而為進一步的海域管理奠定依據。

3.4 實施計劃中強調政府機構間協調工作

美國東北部海洋計劃中詳細介紹加強政府間協調（與非政府利益相關方的協調）的最佳做法，包括聯邦機構協調、聯邦與代表協調和聯邦與州協調3個方面，這些協調做法能夠提高各機構合作工作的效率，并確保與利益相關者合作使各用海類型的管控行動在相關群體中達成共識。

參考文獻

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